【觀察與思考】　　

《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃綱要》指出，“加強(qiáng)財(cái)政資源和預(yù)算統(tǒng)籌，加大政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與一般公共預(yù)算統(tǒng)籌力度，完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，合理提高國(guó)有資本收益收取比例，把依托行政權(quán)力、政府信用、國(guó)有資源資產(chǎn)獲取的收入全部納入政府預(yù)算管理”。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算作為政府預(yù)算的重要組成部分和國(guó)有資產(chǎn)管理的重要內(nèi)容，是調(diào)節(jié)國(guó)家與國(guó)有企業(yè)分配關(guān)系、統(tǒng)籌國(guó)有資本收益服務(wù)于國(guó)家發(fā)展大局的基礎(chǔ)性制度安排，也是深化國(guó)資國(guó)企改革、推動(dòng)國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大的重要舉措。

面向“十五五”，必須找準(zhǔn)完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的方向，通過(guò)優(yōu)化資源配置、服務(wù)國(guó)家大局、強(qiáng)化制度協(xié)同，著力健全收支管理機(jī)制，強(qiáng)化戰(zhàn)略支撐與民生保障功能，提升預(yù)算管理的規(guī)范性和有效性，更好發(fā)揮政府預(yù)算的宏觀調(diào)控作用和國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略支撐作用。

以?xún)?yōu)化資源配置為核心，著力健全科學(xué)的收支管理機(jī)制

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算作為聯(lián)系政府和市場(chǎng)、出資人和企業(yè)之間的橋梁與紐帶，一方面通過(guò)按比例收繳國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)收益，將經(jīng)營(yíng)收益整合為可在國(guó)民經(jīng)濟(jì)全局中進(jìn)行調(diào)配的資金；另一方面通過(guò)強(qiáng)化資本性注入將資金投向關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)。完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的方向在于以?xún)?yōu)化資源配置為核心，著力健全更加科學(xué)的收益上交機(jī)制和更加精準(zhǔn)的支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，從而推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化與結(jié)構(gòu)調(diào)整。這就要求在制度設(shè)計(jì)上，既要完善收益上交機(jī)制以發(fā)揮其對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化的戰(zhàn)略引導(dǎo)作用，還必須健全預(yù)算支出績(jī)效管理以切實(shí)提升國(guó)有資本的配置效率與運(yùn)營(yíng)效益。

進(jìn)一步完善收益上交機(jī)制，引導(dǎo)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化。收益上交機(jī)制是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理的主要內(nèi)容，其制度設(shè)計(jì)具有戰(zhàn)略引導(dǎo)作用。由于企業(yè)所處行業(yè)、發(fā)展階段及功能定位等存在差異，整齊劃一或者固定的收益上交比例難以適配多樣化的企業(yè)實(shí)際，應(yīng)探索科學(xué)、動(dòng)態(tài)且分類(lèi)分檔的收益上交比例，有效調(diào)節(jié)不同行業(yè)、不同類(lèi)型以及不同發(fā)展階段國(guó)有企業(yè)的可支配利潤(rùn)與再投資能力，從而在企業(yè)端引導(dǎo)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化。例如，對(duì)承擔(dān)國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)的企業(yè)，可適當(dāng)降低其收益上交比例，允許留存更多利潤(rùn)用于戰(zhàn)略投資，從而引導(dǎo)國(guó)有資本向關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域集中。這種將市場(chǎng)化激勵(lì)與國(guó)家戰(zhàn)略導(dǎo)向相兼顧的收益上交機(jī)制，既能夠保障國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入的可持續(xù)性，更能進(jìn)一步賦予國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化的內(nèi)生動(dòng)力。

加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，提升國(guó)有資本配置效率與運(yùn)行效益。在以管資本為主的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制下，通過(guò)加強(qiáng)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算績(jī)效管理提升國(guó)有資本配置效率與運(yùn)行效益已成為深化國(guó)資國(guó)企改革的重要路徑。加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，必須針對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的結(jié)構(gòu)特征，構(gòu)建與之相匹配的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。對(duì)于政策性補(bǔ)貼支出，預(yù)算績(jī)效管理的重點(diǎn)應(yīng)從衡量企業(yè)盈利能力轉(zhuǎn)向評(píng)估政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度與成本效益；對(duì)于資本金注入支出，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)核心功能增強(qiáng)與核心競(jìng)爭(zhēng)力提升作用的評(píng)估。

以服務(wù)國(guó)家大局為導(dǎo)向，著力強(qiáng)化戰(zhàn)略支撐與民生保障功能

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算不僅是國(guó)有資本及其經(jīng)營(yíng)收益的管理手段，更是政府實(shí)施宏觀經(jīng)濟(jì)政策、推動(dòng)國(guó)家重大戰(zhàn)略落地的制度性工具。完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度應(yīng)以服務(wù)國(guó)家大局為導(dǎo)向，在宏觀層面發(fā)揮更積極的調(diào)控作用，既要通過(guò)優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)強(qiáng)化其服務(wù)國(guó)家重大戰(zhàn)略的作用，也要提升其對(duì)基本民生的保障和改善能力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的統(tǒng)一。

優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化服務(wù)國(guó)家重大戰(zhàn)略的作用。國(guó)有企業(yè)是承接國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)的微觀主體。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的支出安排是推動(dòng)國(guó)有企業(yè)更好實(shí)施國(guó)家重大戰(zhàn)略的“有形之手”。基于此，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益應(yīng)有目標(biāo)有重點(diǎn)地投向能夠體現(xiàn)國(guó)家意志、促進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)增強(qiáng)核心功能與提升核心競(jìng)爭(zhēng)力。應(yīng)通過(guò)收支活動(dòng)的良性循環(huán)，將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益轉(zhuǎn)化為國(guó)有企業(yè)實(shí)施國(guó)家重大戰(zhàn)略的動(dòng)能。為此，需要財(cái)政及有關(guān)部門(mén)進(jìn)一步提升國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理的精細(xì)化水平，從戰(zhàn)略視角對(duì)國(guó)有企業(yè)的資金需求進(jìn)行系統(tǒng)分析，確保對(duì)每一筆預(yù)算支出都作出科學(xué)評(píng)估，使其投向國(guó)家重大戰(zhàn)略亟須的領(lǐng)域，發(fā)揮好國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算在國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)治理中的功能作用。

加強(qiáng)信息公開(kāi)，繼續(xù)提升改善和保障民生的能力。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算通過(guò)有計(jì)劃的收支活動(dòng)，暢通國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)收益從創(chuàng)造到分配再到共享的全鏈條傳導(dǎo)路徑。國(guó)有企業(yè)上繳公共財(cái)政的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益，是我國(guó)社保基金財(cái)政性收入的重要支柱，是改善和保障民生的重要力量，充分踐行了國(guó)有企業(yè)發(fā)展成果由全民共享的理念。為了讓這份“民生紅利”更加可持續(xù)，需要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算后資金使用的信息公開(kāi)和跟蹤問(wèn)效，確保這部分體現(xiàn)全民所有者權(quán)益的資金能夠精準(zhǔn)而高效地用于兜牢民生底線，不斷增進(jìn)人民福祉。

以強(qiáng)化制度協(xié)同為抓手，著力提升預(yù)算管理的規(guī)范性和有效性

作為政府預(yù)算體系的“四本賬”之一，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算不僅明確了國(guó)家與國(guó)有企業(yè)之間的分配關(guān)系，也清晰界定了政府權(quán)力的邊界與責(zé)任。它一方面通過(guò)法定的收支管理程序，規(guī)范政府對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益的支配行為，確保支配行為在陽(yáng)光下運(yùn)行；另一方面通過(guò)與其他預(yù)算的統(tǒng)籌銜接，體現(xiàn)了財(cái)政資金取之于民、用之于民的公共屬性。這意味著必須以強(qiáng)化制度協(xié)同為抓手，提升國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與其他預(yù)算特別是一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌銜接水平，著實(shí)增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的剛性約束，著力提升預(yù)算管理的規(guī)范性和有效性，維護(hù)預(yù)算法定的權(quán)威性與嚴(yán)肅性。

深化預(yù)算統(tǒng)籌銜接，切實(shí)增強(qiáng)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益對(duì)公共財(cái)政保障能力的貢獻(xiàn)。堅(jiān)持國(guó)有資本的全民所有性質(zhì)，必然要求打破財(cái)政資金收支管理的部門(mén)分割，建立更加高效的跨預(yù)算統(tǒng)籌機(jī)制。在制度銜接層面，應(yīng)進(jìn)一步完善依據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、國(guó)家財(cái)力與國(guó)有企業(yè)功能定位及其發(fā)展階段動(dòng)態(tài)調(diào)整的收益上交與資金調(diào)入機(jī)制。一方面，根據(jù)國(guó)有企業(yè)的不同功能定位和發(fā)展階段，實(shí)施差異化的利潤(rùn)上交比例與支出安排，既保證公共財(cái)政對(duì)民生領(lǐng)域的支持能力穩(wěn)步提升，又避免對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)積累造成過(guò)度擠出。另一方面，清晰界定國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與一般公共預(yù)算的支出責(zé)任邊界，凡屬社會(huì)公共管理、社會(huì)保障等經(jīng)常性公共服務(wù)的支出，原則上通過(guò)資金調(diào)入一般公共預(yù)算統(tǒng)籌安排，減少交叉重復(fù)，消除資金沉淀，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源的最優(yōu)配置，從制度上明確國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果由全民共享的有效路徑。

強(qiáng)化全過(guò)程剛性約束，構(gòu)建規(guī)范透明、監(jiān)督有力的法治化預(yù)算管理體系。預(yù)算法定原則的核心在于確立預(yù)算的法律權(quán)威，確保行政權(quán)力及其經(jīng)濟(jì)利益分配職能在法治軌道上運(yùn)行。發(fā)揮好國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的法治規(guī)范功能，必須將剛性約束貫穿預(yù)算管理的全生命周期。在編制環(huán)節(jié)，大力提升預(yù)算編制的科學(xué)性與準(zhǔn)確性，從源頭上減少預(yù)算執(zhí)行的隨意性。在執(zhí)行環(huán)節(jié)，建立嚴(yán)格的預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制，嚴(yán)禁無(wú)預(yù)算、超預(yù)算支出，確需調(diào)整的必須履行嚴(yán)格的法定審批程序。切實(shí)推進(jìn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算公開(kāi)與外部監(jiān)督的制度優(yōu)化，主動(dòng)接受人大及其常委會(huì)的法律監(jiān)督和社會(huì)公眾的輿論監(jiān)督。建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與企業(yè)負(fù)責(zé)人履職評(píng)價(jià)、薪酬待遇及職務(wù)任免相掛鉤的機(jī)制，讓國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算成為國(guó)有經(jīng)濟(jì)治理的重要手段。

　（作者：綦好東，系山東省習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心研究員、山東工商學(xué)院特聘教授）