【摘要】“菜籃子”工程是市場經濟與宏觀調控相結合的成功典范，為平抑物價和保障食物供應發揮重要作用，有效支撐居民食物消費和生活水平的不斷升級，增加農民就業渠道、促進農民增收、推動農業生產提質增效，已成為“就業增收工程”“保供穩價工程”和“民心所向工程”。在實現“菜籃子”產品貨源充足、穩定供應、保障終端消費的同時，“菜籃子”工程也面臨著產品結構、價格波動、生產用地與流通體系等方面的挑戰，建議加強“菜籃子”工程全國層面統籌、產業全鏈條統籌，建立基金補貼和儲備機制，推動我國“菜籃子”工程高質量發展。
【關鍵詞】“菜籃子”工程 民生工程 農業農村現代化 農產品市場體系
【中圖分類號】F326 【文獻標識碼】A
2026年全國兩會上，多位代表委員建議，進一步加強“菜籃子”工程建設，加強食品安全全鏈條治理，讓百姓“菜籃子”裝滿安全感，“吃得好、吃得營養健康”。黨的十八大以來，習近平總書記多次強調抓好“米袋子”“菜籃子”等民生保障工作。從2020年至2024年，“菜籃子”連續五年出現在中央一號文件中。2025年12月底召開的中央農村工作會議提出，促進“菜籃子”產業提質增效，提升多元化食物供給能力。①2026年中央一號文件《中共中央 國務院關于錨定農業農村現代化 扎實推進鄉村全面振興的意見》提出，“促進‘菜籃子’產業提質增效”。這一重要部署立足我國國情，是對我國食物需求變動情況進行精準綜合研判后的政策具象化體現，也是“堅持農林牧漁并舉，推動構建多元化食物供給體系”的重要目標。②
隨著我國居民“錢袋子”的充盈，食物消費結構中動物類和蔬果類等產品的比例會不斷提升，對“菜籃子”產品需求會不斷增加。“菜籃子”工程把產地端的“菜園子”“牧場子”“養殖園”等生產，通過流通渠道端的“菜市場”“攤位子”“運輸隊”等載體，與最終“菜籃子”產品的消費需求進行了精準匹配，實現連接生產、流通和消費三個環節的紐帶作用。因此，“菜籃子”工程不僅是市場經濟與宏觀調控相結合的成功典范，更成為保障我國經濟、社會安全與穩定的“壓艙石”和“調節器”。
我國“菜籃子”工程發展歷程與顯著成就
我國“菜籃子”工程發展可以總結為初創形成、市場形成、市場發展與對接完善、市場升級與制度發展、提質增效這五個發展階段。
1988年—1994年，初創形成階段。20世紀80年代，我國城鎮化率快速提升，疊加價格“雙軌制”改革放開肉、蛋、菜、糖四種副食品價格的影響，食品等物資“搶購潮”頻現，出現物價快速上漲的局面。為迅速平抑物價，1988年5月，農業部（現農業農村部）出臺《關于發展副食品生產、保障城市供應的建議》，即通過建立中央和地方的肉、蛋、奶、水產和蔬菜生產基地及良種繁育、飼料加工等服務體系，以保障居民一年四季都有新鮮食品特別是蔬菜供應的“菜籃子”工程。該工程推廣和實施后，大中城市的“菜籃子”產品供應快速增加，蔬菜、水果、肉類、牛奶、禽蛋、水產品和油料等產品產量增速遠超過城鎮人口增速，成為“菜籃子”產品保供的重要抓手。1989年，菜類居民消費價格指數回落到2.1%，食品類回落到16.2%，到1990年食品類和菜類居民消費價格指數分別為-4.8%和-0.4%，③表明“菜籃子”產品基本達到供求有余的狀態，也證明了增加供給是平抑價格的有效方式。
1995年—1999年，市場形成階段。為解決供給不足、蔬菜品種供應單一化及物流不暢等問題，在1995年的全國兩會上，“菜籃子”市長負責制被寫進《政府工作報告》，確立了以增量保供為目標的設施化、規模化、多產化發展方向，并為“菜籃子”產品開辟了綠色通道。這一階段，初步形成了以中心批發市場為核心、連接生產基地和零售市場的“菜籃子”市場體系。1996年，《農業部全國“菜籃子”工程定點鮮活農產品中心批發市場管理辦法（試行）》出臺，推動了市場形成和發展。市場也出現了資本化的批發運營方式，使得“菜籃子”產品供給來源，從郊區擴大到本城市以外的生產基地，形成了從南到北的蔬菜產地供應與周年化的格局，南菜北運的通道逐步得到暢通。
2000年—2009年，市場發展與對接完善階段。該階段，“菜籃子”產品生產擴張迅速，疊加產品品質的同質化和對產品質量問題的擔憂，“菜籃子”產品的“賣難”和“質量”問題成為社會焦點。在此背景下，“菜園子”逐步從傳統生產基地向無公害基地發展，“農超”對接成為常態化。同時，批發市場得到不斷的更新和改造，促進流動菜販逐步轉型成為固定商戶，使得產地和市場的對接組織體系分工逐步完善，也成為農民就業的重要渠道。該階段市場數量快速增加，根據國家統計局數據，2009年億元以上農產品市場數量達到946個，成交金額達9108.59億元，蔬菜市場個數達到289個，成交金額達2509.22億元。同時，批發市場的資本運營方式不斷普及。以山東壽光蔬菜批發市場有限公司為例，2003年上市資本進入并參與運營，隨后于2009年退出，地方國資委接盤。這一“進”一“出”充分顯現出“菜籃子”產品的準公共產品屬性，也體現出地方政府對“菜籃子”產業發展的高度重視。
2010年—2019年，市場升級與制度發展階段。2015年農業部（現農業農村部）印發《全國農產品產地市場發展綱要》，推動流通和冷鏈設施建設不斷發展，農產品果蔬流通配套和冷鏈產業均出現上市企業，批發市場實現向資本化物流園的轉型升級和融合。2019年，億元以上農產品市場成交金額達19785.31億元，蔬菜市場成交金額為3879.8億元。④2017年1月，國務院辦公廳印發《“菜籃子”市長負責制考核辦法》，以“菜籃子”產品增質保供為目標的集約化、設施化、規模化、標準化生產得到落實，產品認證逐步普及。梳理2010年—2019年的中央一號文件可以發現，黨和國家有力保障“菜籃子”產品供應，使“菜籃子”產品供應能力不斷提升，人民生活更加有保障。
2020年至今，應急保供與提質增效賦能階段。2020年以來，推動“菜籃子”產品生產水平提升、應急保供、提質增效和制度建設是“菜籃子”工程建設的重要目標。2021年國務院辦公廳出臺《“十四五”冷鏈物流發展規劃》，提出要初步形成銜接產地銷地、覆蓋城市鄉村、聯通國內國際的冷鏈物流網絡；2022年農業農村部出臺《“十四五”全國農產品產地市場體系發展規劃》，提出要建立“通達全國、世界知名”的國家級農產品產地市場，建設一批“功能完備、鏈接產銷”的區域性農產品產地市場，建設一批“減損促銷、聯農帶農”的田頭市場，推動形成現代化的三級農產品產地市場體系；2025年中共中央、國務院印發《加快建設農業強國規劃（2024－2035年）》，明確要求強化“菜籃子”市長負責制。
我國“菜籃子”工程已經歷38個年頭，從平抑物價和保供起步，以建立、健全、強化、壓實“菜籃子”市長責任制和嚴格“菜籃子”市長責任制考核為抓手，調動了生產源頭—資本—市場—物流存儲—消費終端全社會力量參與，成功建設這一偉大工程，最終實現“菜籃子”產品貨源充足、穩定供應、保障終端消費的歷史性偉大成就，不僅“菜籃子”產地市場不斷擴張，而且大中小城市和小城鎮都物價穩定，有力推動產供銷對接和一體化融合進程。以下數據可以充分反映我國“菜籃子”工程所取得的矚目成就。
食物營養滿足率高。根據2023年聯合國糧食及農業組織數據，按照人均每天營養滿足率（人均每天可供給食物營養量除以人均每天推薦營養量）來看，我國人均每天能量、蛋白質和脂肪的滿足率分別為160.3%、229.1%和136.4%，⑤供給量均遠超推薦量。這是“菜籃子”產品供應極為豐富的結果，尤其是肉蛋奶和水產品的供應得到巨大提升的體現，也是“菜籃子”工程矚目成就的重要標志之一。
居民食物消費終年都有保障。在我國城鎮居民主要“菜籃子”產品的家庭內消費量中，1990年-2024年，肉類從21.74公斤增加到37.9公斤，禽類從3.42公斤增加到12.8公斤，水產品從7.69公斤增加到17公斤，蛋類從7.25公斤增加到13.9公斤，奶類從4.63公斤增加到15.1公斤，鮮瓜果從41.11公斤增加到67.5公斤（以上皆為人均消費量）。按照統一口徑，2013年-2024年，人均蔬菜及食用菌消費量從103.8公斤增加到108.5公斤。⑥
居民生活有實打實的幸福感和獲得感。以1988年為基期（100），2024年我國人均國內生產總值指數增幅為1503，食品類居民消費價格指數為633，居民食品類消費價格指數增幅小于人均國內生產總值指數的增幅，即居民“錢袋子”里錢的增加，遠超“菜籃子”產品價格的上升，居民的“錢袋子”變得越來越厚實。
“骨干-區域-產地-進口”的農產品市場體系基本形成。全國骨干和區域農產品市場逐步實現對京津冀、長三角、粵港澳、成渝、閩浙、沈大哈長等城市密集區域的消費布局。以國家級農產品產地市場為龍頭、區域性農產品產地市場為節點、田頭市場為基礎的三級農產品產地市場體系已逐步形成。“十四五”期間，我國建設33個國家級農產品產地市場，發布663個農業農村部定點批發市場，產地冷藏保鮮設施新增庫容超過9800萬立方米。以廣州江南市場等為代表的進口水果購銷市場體系也成為支撐“菜籃子”產品供給的重要節點。
總體市場成交金額和市場平均成交規模不斷擴大。2024年，億元以上農產品市場成交金額達20831.45億元，蔬菜市場成交金額為3972.33億元，分別相對2008年增長了1.62倍和1倍。單個農產品市場的平均成交金額從2008年8.62億元擴大到30.82億元，增加2.57倍，⑦這也是市場標準化、規模化和體系化資本運營的結果。
居民“菜籃子”產品供給能力持續提升。按照產量除以總人口計算的我國人均“菜籃子”產品占有量整體呈增加態勢。根據國家統計局年度數據測算，1988年-2024年期間，人均肉類占有量從22.33公斤增加到69.45公斤，增幅為2.11倍；牛奶從3.30公斤增加到28.97公斤，增幅達7.79倍；禽蛋從6.26公斤增加到25.48公斤，增幅為3.07倍；水產品從9.56公斤增加到52.25公斤，增幅為4.47倍。1995年-2024年期間，我國人均蔬菜占有量從212.41公斤增加到611.48公斤，增幅為1.88倍。1996年-2024年期間，人均水果占有量從38.02公斤增加到241.19公斤，增幅高達5.34倍。⑧
當前我國“菜籃子”工程面臨的問題與挑戰
在取得輝煌成就的同時，當前我國“菜籃子”工程發展也面臨著問題和挑戰，包括產品結構、價格波動、生產用地與產品需求之間錯配、產品進口壓力、市場運營體系有待完善等諸多方面。
“菜籃子”生產主體依然面臨產品結構不合理和價格波動的市場風險。在實際生產中，一旦某種“菜籃子”產品在某一年份利潤豐厚，往往會形成生產端“一哄而上”的跟風現象，這容易導致單一產品在短期內供應急劇擴張，進而引發市場價格下滑的風險。
“菜籃子”產業發展面臨著成本“內憂”與進口“外患”。一方面，我國“菜籃子”產業面臨著資源制約與成本上漲，從用工、用地再到農業設施原材料的價格上漲，都制約產業發展。另一方面，肉、奶、水產品、水果和冷凍蔬菜等產品的進口對國內“菜籃子”產業帶來重要的影響。我國“菜籃子”產品存在國產不能滿足整體需求的“產需緊平衡”問題。根據聯合國糧食及農業組織數據，2023年我國人均年食用水果可供給量高出世界平均27.87公斤，但低于美國，相差54.84公斤；肉類高出世界平均28.26公斤，但低于美國，相差48.52公斤；牛奶分別低于世界平均和美國52.51公斤和191.53公斤。2026年中央一號文件提出，“強化生豬產能綜合調控，鞏固肉牛、奶牛產業紓困成果，促進供求平衡、健康發展。多措并舉促進乳制品消費。”統籌國內生產和貿易協調發展，已成為穩定肉和奶供應的重要導向。
“菜籃子”產業在生產用地、流通體系等方面存在一定的障礙。當前，經營設施農業已成為返鄉農民工確保穩定收入的重要來源之一。2021年《自然資源部 農業農村部 國家林業和草原局關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》提出，永久基本農田“現狀種植棉、油、糖、蔬菜等非糧食作物的，可以維持不變”，“永久基本農田不得轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地”，明確只有“一般耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品及飼草飼料生產”⑨。如果不統籌解決返鄉就業、用地需求增加之間的矛盾，可能會導致農村地區想留人留不住的局面，不利于我國“菜籃子”產品的長期穩定供應，也不利于農業農村現代化及鄉村全面振興的進程。流通能力建設對于“菜籃子”工程有重要意義，沒有健全的流通體系，穩健的流通能力，生產和消費就會脫節，產品流通過程中就會出現過多的損耗和浪費。⑩目前我國“菜籃子”流通體系建設還存在一些短板，包括市場布局不夠合理、冷鏈流通率有待提升等。
除此之外，我國農產品市場體系基本形成，但市場經營人員的素質問題尚需提升，同時，“菜籃子”產品的標準化與基地認證等問題，“菜籃子”產品供應跨時跨區跨市場的產銷調配難，常態情況和應急情況下運銷能力差異大，市場基礎設施自動化水平和運行效率低等一系列問題，都需予以關注和解決。
推動“菜籃子”工程高質量發展
“菜籃子”工程增加了農民就業渠道、促進農民增收，推動了農業生產提質增效，為平抑物價和保障食物供應發揮了重要作用，大大提升了居民生活的獲得感和幸福感，已成為“就業增收工程”“保供穩價工程”和“民心所向工程”。基于當前我國“菜籃子”工程面臨的問題與挑戰，為推動我國“菜籃子”工程高質量發展，提出如下建議。
促進“菜籃子”工程實現“三個一”。其一，全國一張圖。把“菜籃子”產地、基地、設施、生產主體繪制在一張衛星地圖上，北京已在2020年實現大棚的經緯度（GPS）上圖和二維碼查詢系統，廣東、上海等地也開展信息系統構建，把這些信息實現全國統一共享，將為未來產品預警、應急保供、避免短期單一產品生產規模迅速擴張等提供調控依據。其二，全國統一市場。破除區域間、部門間的市場和質量認證渠道障礙，建立全國統一“菜籃子”產品大市場，為實現產品標準化、認證統一化、市場認定透明化、產品集配規模化、市場互聯和響應動態化及“菜籃子”產品供應的節本增效等提供重要載體，逐步實現市場交易與運銷的自動化、智能化和高效化運營。其三，全國統一預警與調度平臺。設立全國統一的市場與產品預警和調度平臺，開展產品供需與價格波動預警，制定全國“一盤棋”的總量生產計劃，統籌協調“菜籃子”產品全產業鏈的原料和產品供應。
壯大發展農產品加工業、冷鏈倉儲與運輸業。升級和打造現代化水平的“菜籃子”產品供應鏈，既引進國外先進技術和經驗，又發揮我國集中力量辦大事的優勢，開展大規模有組織的協作，把加工業和冷鏈產業做大做強，實現產銷物流暢通與隨調隨有的產業格局。
建立防范“菜籃子”產品價格急劇波動的基金補貼和儲備機制。在價格低谷時，通過基金補貼產地和基地的生產主體收入水平；在價格高漲時，出售儲備的“菜籃子”產品，平抑價格高漲。以此確保“菜籃子”產品供應更加充足穩定、生產主體生產經營更有保障。
加強“菜籃子”產業全鏈條統籌協調。一方面，從全國和地區層面統籌協調，減輕“菜籃子”產品進口對產地、基地、農戶和企業所帶來的沖擊，推動“菜籃子”產品的可持續生產。另一方面，加強跨部門和跨區域統籌，在返鄉就業密集地區，建立創新型用地試驗區，通過繳納復墾保證金和簽署復墾合同開展放松用途管制的試點，然后逐步推廣。
強化制度執行與治理創新，構建長效機制。進一步落實“菜籃子”市長責任制，壓實地方政府屬地責任，嚴格考核，將保供穩價工作壓力有效轉化為治理動力。同時，創新城市治理，實施預防應急事態的常態化管理，完善監測預警、儲備調控和跨區聯動機制，主動防控，切實提升農產品保供穩價和風險抵御能力。
（中國農業大學經濟管理學院碩士研究生鞠豐羽，對本文亦有貢獻）
【注釋】
①《中央農村工作會議在京召開 習近平對做好“三農”工作作出重要指示》，《人民日報》，2025年12月31日。
②《中共中央 國務院關于錨定農業農村現代化 扎實推進鄉村全面振興的意見》，中國政府網，2026年2月3日。
③④⑥⑦⑧根據國家統計局年度數據頻道中相關數據測算得出，https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01.
⑤聯合國糧食及農業組織FAOLEX數據庫，https://www.fao.org/faolex/zh/.
⑨《自然資源部 農業農村部 國家林業和草原局關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》，中國政府網，2021年11月27日。
⑩許光建：《新形勢下“菜籃子”工程高質量發展的路徑選擇——基于“產-供-銷”有效銜接的分析》，《國家治理》，2023年第5期。
責編/董惠敏 美編/楊玲玲
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