摘 要:當前，我國城市化進入內涵式發展階段，居民對城市治理提出更高要求。柔性治理運用協商對話、利益協調、情感聯結等非強制性手段，激發社會主體內生動力，實現治理效能與社會和諧的統一，是對傳統剛性治理方式的補充。治理的剛性與柔性不是絕對的，在實踐中推動城市柔性治理的發展，要找到適用柔性治理的應用場景，并在法治框架下發揮作用，構建剛柔并濟的平衡機制。

關鍵詞:城市內涵式發展 柔性治理 共治 治理現代化 以人為本

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十五個五年規劃綱要》提出，“推動城市內涵式發展”[1]。習近平總書記在2025年7月召開的中央城市工作會議上指出，當前和今后一個時期城市工作，要“以堅持城市內涵式發展為主線”[2]。當前，我國城市化進入內涵式發展階段，居民對城市治理提出更高要求，對公共服務的期待從“有沒有”向“好不好”轉變，對治理方式的要求從“管不管”向“怎么管”轉變。現實中，我國城市空間的高密度、人口結構的高異質性以及社會要素的高流動性相互疊加，催生大量棘手治理難題，傳統剛性治理模式局限性日益凸顯。柔性治理以個人及其需求為中心，堅持包容審慎、協商對話與情感聯結原則，通過協商調解、包容引導和激勵約束等非強制手段，來應對和解決城市治理的問題[3]。各地城市推行的“首違不罰”和“柔性執法”，就是典型實踐，對輕微違法行為以教育勸導為主，能顯著降低執法沖突發生率，破解剛性治理帶來的對抗僵局，增進社會和諧。

柔性治理是對傳統剛性治理方式的補充

城市是高度流動性的社會空間，人口、資本、信息等要素的持續流動帶來大量治理縫隙，也增加了社會治理的風險和不確定性。當前城市治理面臨的許多社會問題是“跨部門、跨領域、跨主體”的系統性問題，解決這些問題不僅需要多部門協同合作，還需要管理和服務對象的理解配合。傳統“條塊分割、各自為政”的治理模式，往往是各管一攤、各守一段，面對綜合性問題時容易出現“都在管，但都管不好”的困境，這不僅削弱了治理舉措的實際效能，也使城市治理呈現出一定脆弱性。盡管行政干預、政府管控和制裁懲戒等剛性手段執行有力，在特定情境下能夠取得立竿見影的效果，但也帶來一定弊病。一方面，對于鄰里糾紛、社區事務、新業態規范等“軟矛盾”或“小問題”，現行法規和政策往往缺乏明確依據，剛性手段難以有效介入，形成了事實上的管理空白。另一方面，有的地區推行的“一刀切”政策，雖然便于操作，卻容易忽視群眾的差異化需求，甚至引發抵觸情緒，如簡單禁止流動攤販經營，可能激化民生需求與管理目標之間的矛盾。此外，依靠行政處罰或行政命令的治理模式，需要持續投入大量執法資源，一旦監管力度減弱，問題往往出現反彈，治理效果難以持續鞏固。

面對高密度、高異質性、高流動性的治理挑戰，傳統粗放的剛性治理已然難以適配多樣化和個性化治理訴求，柔性治理逐漸成為推進城市治理的重要路徑。這一轉向回應了新時代城市發展的新特征新矛盾，體現了以人民為中心的發展思想，契合共建共治共享的治理目標。作為城市治理的新范式，柔性治理主張城市是復雜的有機生命體，超越傳統剛性管控的“命令－服從”邏輯，將人本價值貫穿于治理全過程，動態嵌入包容性理念、人情化考量、非強制性措施和合作性思維等柔性元素。這些做法旨在避免對立沖突和矛盾糾紛，實現多主體協同共治，尤其注重通過協商對話推動多方意見深度交流，促進供需精準適配，追求社會要素之間動態和諧共生[4]。這些特點并非孤立存在，也不是靜態存在，而是相互關聯，貫穿于城市治理的不同領域、整個過程和各個環節，從價值取向、治理主體、手段屬性、治理過程到目標指向，構成了相輔相成的治理體系。

從歷史角度來看，柔性治理是在既有治理體系發展基礎上的轉型升級。首先，柔性治理體現了政府主動改革和創新的思維和意識，致力于減少或規避剛性治理帶來的弊端，尋求更加可行而適度的治理；其次，柔性治理能有效降低政策執行或行政執法成本，讓規則內化為人們的自覺自愿，使監督和行政強制執行的成本大幅下降；再次，柔性治理改變了管理和服務的場域，使治理活動獲得更加直接的反饋，也讓政策活動更加“接地氣”，減少政策的水土不服，提高政策過程的流暢性；最后，推動社會力量有序參與，提高了群眾參與度。

總結各地經驗，柔性治理的比較優勢主要體現在四類場景中：一是在多方利益訴求交織領域，如在老舊小區改造、征地拆遷補償等場景中，剛性推進容易激化矛盾，而柔性協商更易達成各方都能接受的方案；二是在平臺經濟、共享經濟等新業態新模式涌現的領域，既有規則往往滯后于實踐發展，包容審慎的柔性監管能為創新留出空間；三是在社區養老、便民服務等以服務促管理的民生領域，人性化服務方式更能贏得群眾認可；四是在垃圾分類、文明養犬等需要長期行為養成的社會領域，持續的宣傳引導比一次性處罰更能培育公民自覺。這些治理措施聚焦于響應和解決人的問題，尤其對于各種個性化和情感化的需求，可以通過協商等柔性化方式，凝聚治理共識，化解矛盾糾紛，形成多方良性互動的治理秩序。

柔性治理的主要特征

城市治理是一項復雜的系統工程，需要多種治理手段的協同配合。相對于傳統剛性治理而言，柔性治理的關鍵在于運用協商對話、利益協調、情感聯結等非強制性手段，激發社會主體內生動力，實現治理效能與社會和諧的統一。

價值取向方面。柔性治理強調包容、公平、人情味和獲得感，致力于回應差異化、個性化的合理需求，關注容易被忽視的少數群體。柔性治理以個人需求、情感或權益為出發點，重視情感關懷而不是單純的規則約束，努力彌補剛性政策難以覆蓋的情感需求；聚焦個性化需求而不是統一標準，精準識別群眾的差異化訴求，推動形成定制化解決方案；提倡尊重個體正當權益，而不是刻板遵循公共利益優先原則，也不因為多數人的同意而犧牲少數人的合理訴求。

治理主體方面。柔性治理主張企業、社會組織、社區、市民等是治理體系的有機組成部分，是擁有知識、資源和能動性的治理主體，能夠在社會治理中發揮恰當而必要的作用。柔性治理的本質是打破政府單一主體的治理格局，推動政府角色從“劃槳者”轉向“掌舵者”和“賦能者”，使其更多地承擔搭建平臺、制定規則以及促進合作的職能。政府不再是全能的管理者，而是治理的引導者、資源的整合者和規則的供給者；其他主體不再是治理對象或旁觀者，而是治理的參與者、利益的相關者和成果的共享者。治理網絡從政府中心的治理邁向多方參與的共治，治理責任從政府獨擔走向多方共擔。

手段屬性方面。柔性治理的基本措施以非強制為前提，通過平等對話、利益協調或激勵引導等方式達成目標。比如，對于鄰里糾紛、物業矛盾等日常生活中的矛盾糾紛，建立“老娘舅說事”或社區議事會等機制，借助社區調解員或多方協商平臺等化解矛盾，而不是直接訴諸行政處罰或司法訴訟；又如，對輕微違法行為以普法宣傳或引導規范為主，推行“首違不罰”或“告誡教育”，而不是簡單地一罰了之；再如，對于老舊小區加裝電梯或修建停車棚等問題，可以建立低樓層業主補償或政府補貼等利益平衡機制，而非強制推行改造方案。柔性治理不依賴國家強制力來貫徹落實，也不簡單仰仗執法權或懲戒權的威懾，而是通過創造利益共贏、凝聚行動共識和促進情感聯結，釋放和激發社會主體的自主性和能動性。

治理過程方面。柔性治理承認城市不同區域、不同群體、不同問題的差異性，不刻板遵循統一標準、統一流程或既定規則，而是通過精準識別居民需求、精準匹配治理資源以及精心設計治理方案，以提升治理的適配性、精準度和可及性。比如，針對不同群體的特點及其需求，打造諸如老年友好型社區、青年發展型社區或兒童友好型社區等；又如，對城市新市民提供融入服務，對靈活就業人員提供權益保障，而非推行統一化或同質性的公共服務；再如，針對不同問題開展分類施策，尋找適配的治理路徑，對民生微訴求給予快速響應，對社區公共事務開展民主協商。通過因地制宜、分類施策和精準響應等方面的實踐，柔性治理回應了城市的復雜性與多樣化需求，提升了治理過程的精細化水平。

目標指向方面。柔性治理更加注重通過培育社會自治能力、構建信任關系以及凝聚治理共識，實現自我調節和自我約束的長效治理，而非依賴外部強制力的短期管控。這種目標導向體現在多個方面，一是著力培育自治能力，通過賦權業委會和社區志愿者等方式，讓居民自主管理社區公共事務；二是著力修復社會關系，通過議事協商和第三方評估等機制化解社會疏離感，讓居民感受到友好和尊重，重構鄰里信任和政民互信；三是著力推動制度沉淀，將行之有效的柔性治理措施固化為制度機制，確保治理的溫度和情懷具有穩定性和可持續性。柔性治理的終極目標是重組、賦能和激活社會，讓社區、社會組織和公眾都具備自主解決問題的能力，推動治理從政府推動轉向內生驅動，形成多方參與和良性互動的善治格局[5]。

柔性治理需要正視和平衡的問題

社會問題具有辯證性，治理的剛性與柔性不是絕對的，各自包含不同類型和特性的治理舉措和方法。柔性的內涵及其非強制性的特質和要求，必然從某種程度上觸及剛性規則體系，讓既有制度規范變得軟化和松動。柔性治理和剛性治理在實踐中呈現出剛柔相互碰撞、彼此進退的張力，形成一系列需要正視和平衡的問題。

平衡非強制性與治理效能。具體的治理既需要強制性和約束性的管理手段，也需要柔性化和人性化的服務方式，二者各有其適用領域。柔性治理的重點是通過協商、引導、激勵等非強制手段，激發主體內生動力，但這也可能因為缺乏強制力支撐，而陷入治理失靈的困境。尤其是當公共性與個體性之間存在天然張力時，柔性治理假設各方主體愿意為公共利益作出妥協，能夠自覺自愿約束自身行為，但現實中個體理性與集體理性時常背離，將私利置于公共利益之上的情形并不鮮見。面對這種背離，柔性治理因其非強制的秉性而缺乏有效的矯正工具，難以實現治理的全覆蓋，最終可能導致治理效能打折。

平衡多方參與利益沖突。柔性治理主張吸納多方主體參與，追求協同共治的理想狀態。然而，不同主體的利益訴求和價值觀念可能存在著無法消弭的差異，其中有些利益訴求是針鋒相對的，還有些價值觀念是不可調和的。現實中，很多社區因養寵、停車、噪聲等問題，產生嚴重的分歧和矛盾。因此，更多的參與帶來的可能不是共識的凝聚，反而是利益博弈的加劇與價值立場的撕裂。由于多方主體的利益訴求具有互斥性，如果缺乏有效的共識生成機制，柔性治理賦予不同主體表達利益的權利和渠道，反而可能放大個體利益訴求的差異性，使協商過程淪為徒具形式的“走過場”，從而難以形成實質性的治理合力。

平衡人性化取向與規則公平。柔性治理強調人性化，主張根據不同主體的具體情況采取差異化措施，給予個人更多的關切和諒解，體現了治理的溫度。但過度包容個體差異可能會突破規則的普適性，導致選擇性執法或差異化待遇，反而會損害社會公平。法治社會的核心原則是法律面前人人平等，規則的普遍適用性是社會公平的基礎，如果對特殊情況的包容缺乏明確的界定標準和適用邊界，尋求差異化的對待可能會出現同案不同罰或同權不同待的情形，引發“看人下菜”或“變相縱容”的質疑。這樣一來，想要通過包容特殊性來實現個體層面的實質公平，反而可能沖擊普遍層面的形式公平，損害政府公信力。

平衡協商過程與效率要求。相對于執法、管制或懲戒等強制性方法，參與和協商是柔性治理的基本元素，有效性依賴于各方主體的廣泛表達和深度對話，只有讓利益相關方充分參與決策，進行充分表達，才有可能凝聚各方共識，減少偏差和阻滯。但問題在于，互動、溝通和協商需要投入大量的時間和精力，而城市治理的許多問題往往具有時效性，需要快速響應和及時解決。如果過度追求程序的柔性和參與的充分性，冗長的協商過程就可能導致訴求久拖不決，甚至使矛盾在拖延等待中升級惡化。如何在充分協商與及時回應之間取得平衡，在程序正當與治理效率之間找到折中，是柔性治理必須面對的實踐難題。

平衡包容審慎與風險失控。柔性治理的精神是開放包容的，比如對新業態和新就業群體廣泛采取包容審慎的態度，為創新發展留出可能而必要的試錯空間，甚至在一定程度上容忍不確定性的存在。但過度的包容審慎很可能導致風險失控，突破公共安全或公共利益的底線。以平臺經濟、共享經濟、直播電商等新業態為例，柔性治理反對“一禁了之”，主張漸進式的溫和監管，以激發經濟社會活力，但這些領域往往存在監管空白，潛藏著公共安全隱患，可能存在消費者權益受損乃至社會公平失衡等風險。一旦風險積聚爆發，又會引發加強剛性監管的輿論壓力。如何在包容創新與防控風險之間把握分寸，考驗著治理者的智慧和能力。

推動柔性治理在實踐中行穩致遠

柔性治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的具體實踐，契合新時代城市工作以人民為中心的價值導向。實踐中進一步推動城市柔性治理發展，有如下建議。

在民生訴求需要精準響應的領域，找到適用場景。政府自上而下推行服務，容易出現供需錯配的問題，或者忽視居民個性化需求導致回應不及時，或者對樓道堆物或路燈損壞等小事響應滯后，導致民生滿意度不高。柔性治理以需求導向替代任務導向，通過多方化民意收集渠道和精細化服務供給，可以找到適配的場景，實現民有所呼、我有所應。例如，針對老舊小區加裝電梯難題，一些地方不再簡單強制推行，而是搭建“業主協商平臺+專業機構評估+政策補貼支持”的柔性機制，通過民主投票、利益協調和多方參與，破解過去一票否決機制引發的僵局。

在非對抗性矛盾化解領域，發揮獨特優勢。諸如鄰里糾紛、物業矛盾、勞資爭議等軟矛盾，雖然是雞毛蒜皮等細微瑣碎的事務，但對利益各方都造成了實際困擾，甚至形成長期內耗。解決這些問題，單純依賴行政處罰或司法訴訟，不僅成本高、周期長，還可能進一步激化矛盾，甚至釀成非理性或極端性事件發生。以協商調解替代強制裁決，積極推動多方主體聯動，有利于實現矛盾源頭化解，就地化解，避免問題反復。例如，針對平臺經濟從業者勞資糾紛，政府牽頭搭建“企業+工會+從業者”三方協商平臺，推動制定最低工資標準、社保補繳方案，而非單純處罰企業，這既保障勞動者權益，又避免行業震蕩。

在跨部門管理領域，推動多方共治。在實際治理過程中，政府、市場、社會、公眾之間存在一些信息壁壘和責任推諉等問題，可能會誘發跨層級、跨領域、跨部門的治理問題。這些問題牽涉多個部門，容易出現“誰都來管，但誰也管不好”的困境。推進柔性治理，必須注重多方共治，通過溝通、賦權、聯動、協商和激勵等方式，激活和聯動社會力量參與治理。柔性治理不是訴諸任何單方面的權能，而是通過溝通和協作的力量，促進多方主體之間形成協同共治，將治理對象吸納和轉化為治理力量，形成解決實際問題的合力。

在法治框架下發揮作用，構建剛柔并濟的平衡機制。沒有彈性和溫情的剛性治理是僵化教條的，沒有邊界和限度的柔性治理也容易滑向任性和隨意。推進柔性治理發展，必須在剛性的法治框架下發揮作用，通過柔性治理彌補和調和剛性治理的缺陷與不足。柔性治理絕不是對剛性治理的否定和取代，更不是拋棄剛性管控的另起爐灶，而是對剛性治理的互補與升級，是應對城市治理復雜性的主動升維，柔性化的治理與法治框架下的剛性治理，形成剛柔并濟的治理格局。其中，剛性治理守住安全、公平、底線規則的硬邊界，柔性治理填充服務、協同、情感的軟空間，補充城市治理的溫度與活力。面對多樣化和差異化的社會現實，特別是不同價值目標之間的內在張力，要兼顧公共利益與個體利益、公平與效率、創新與風險、自治與秩序等多重關系，這就要求建立健全精巧而細致的社會參與機制、協商對話機制和利益平衡機制，共同推動新時代城市治理從管理和服務向共治轉變，最終實現城市讓生活更美好的目標。

【本文系國家社會科學基金重大項目“健全共建共治共享的社會治理制度研究”（項目編號：23ZDA118）的研究成果】

注釋

[1]《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十五個五年規劃綱要》，《人民日報》， 2026年3月14日，第1版。

[2]習近平：《在中央城市工作會議上的講話》，《求是》，2026年第2期。

[3]譚英俊：《柔性治理：21世紀政府治道變革的邏輯選擇與發展趨向》，《理論探討》，2014年第3期，第150頁—153頁。

[4]郝宇青：《以柔性治理促進社區善治》，《國家治理》，2024年第8期，第67頁—72頁。

[5]王名、蔡志鴻、王春婷：《社會共治：多元主體共同治理的實踐探索與制度創新》，《中國行政管理》，2014年第12期，第16頁—19頁。

責編：石 晶／美編：石 玉