【摘要】統籌存量和增量綜合供地，是優化國土空間發展格局的重要制度安排，其要點是面向中長期優先用好存量、精準投放增量，以提升包括經濟效益、民生改善、生態保護與風險防控在內的整體效益。推進綜合供地，關鍵在于形成一套看得懂、能協同、可監督的做法，在底線穩定、方向不偏、風險可控的前提下，使邊界約束、計劃安排、供地流轉、績效評價的管理閉環，在增益導向下長期穩定運轉，為高質量發展提供更穩健的空間支撐。

【關鍵詞】綜合供地  存量盤活  增量提質  空間結構優化    

【中圖分類號】F301.2    【文獻標識碼】A

2026年政府工作報告提出，“構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系”“盤活利用存量土地和閑置房屋設施”，土地是支撐高質量發展、實現中國式現代化的重要保障。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十五個五年規劃綱要》提出，“統籌存量和增量綜合供地”①。這釋放出一個清晰信號：建設用地供給正在從注重指標分配的慣性做法，轉向用好存量、精準增量、優化結構的系統安排。這一轉向，既回應增量擴張邊際收益下降、存量低效與短板并存的現實矛盾，又對政府和市場的用地配置方式提出新要求。

為何提出綜合供地

統籌存量和增量綜合供地，是加強建設用地總量管控，倒逼土地利用方式從粗放擴張向集約高效轉變，促進經濟結構優化和發展動能轉換，推動高質量發展的重大舉措。②其政策含義并非供地口徑的技術性修補，而是供地方式的升級：以國土空間規劃為底板、以總量與邊界為硬約束、以結構優化為主線，推動供地從原來的增量擴張主導，轉向存量優先利用與增量提質配置并重。

隨著城鎮建設用地規模擴張至較高水平，資源環境約束持續強化，依賴新增建設用地支撐增長的邊際收益不斷下降、綜合成本愈發上升。與此同時，供需錯配與結構短板并存：一方面，低效閑置、碎片化、功能混雜等存量問題集中顯現；另一方面，公共服務設施用地不足、產業轉型升級與城市更新所需空間緊缺等矛盾加劇，形成“有地難用、缺地難供”的局面。研究表明，存量調整通常牽涉多主體協調并伴隨較高交易成本，僅靠增量供地難以化解目前的結構性問題③。因此，現階段供地規則需要創新，以降低不確定性與交易成本。

更深層的原因在于，供地的治理對象與目標同步變化。供地的“地”已不再只是可分割的地塊或指標，而是嵌入空間格局的結構、功能、系統等復合對象，需要在產業、居住、公共服務與生態空間之間，實現更好的結構耦合與功能配置，并提升整體運行的韌性與穩定性。與之相應，供地目標也從單一效率導向，轉向效率、公平、可持續與安全的綜合目標：既強調節約集約與畝均效益提升，又強調公共服務補短板與機會更均衡，同時守住耕地與生態底線，強化風險約束。

因此，綜合供地的關鍵，并不在于多供還是少供，而在于在底線約束下創造多目標增益，即統籌存量盤活與增量提質，統籌用途結構與功能配置，統籌政府配置能力與市場配置效率，進而推動自然資源資產配置與價值實現方式的系統性優化。

供地何以“綜合”

統籌存量和增量綜合供地，關鍵在于“綜合”二字。其不是把盤活存量和新增供地簡單并列，而是在國土空間規劃的剛性約束下，把存量與增量作為一個整體供給系統統籌配置，通過結構優化來提升效率，并兼顧公平、可持續與安全等多重目標。

“綜合”的對象，體現在供地從關注新增指標擴展為“存量+增量”的組合供給。這里的存量不只是閑置土地，還包括低效用地、功能混雜片區、老舊園區等可以通過更新改造釋放的空間能力，也包括通過用途優化、強度提升與復合利用形成的潛在供給。相應地，增量也不再等同于年度指標的機械分配，而應當提質增量，即與存量盤活的規模、結構和時序相匹配，更多用于關鍵領域、重大項目和公共服務短板補齊，避免低水平重復擴張。從這一意義上說，綜合供地是在資產配置意義上重塑供給邏輯，強調整體績效與組合效率，而非單個地塊收益最大化。

“綜合”的尺度，體現在空間與時間尺度上移。傳統供地以項目為中心、以地塊為單元、以年度計劃為周期，容易帶來碎片化供給與結構性錯配問題。綜合供地則要求從項目（地塊）尺度上移到區域統籌。空間上實現跨片區的功能協同與供給組合，時間上實現跨年度的統籌調度與節奏管理，用地結構上實現生產、生活、生態空間的系統再平衡。這一尺度上移與省級統籌能力提升、探索規劃期總量管控的改革方向相一致，其目的在于以更長周期、更高層級的規劃與計劃工具，降低短周期供地沖動導致的錯配與風險累積。

“綜合”的約束，體現在更強的規劃剛性與底線約束下形成總量、邊界、用途的一體化管控。綜合供地并不是放松管制，而是把管制做得更系統、更可預期。以國土空間規劃為底板，將耕地和永久基本農田保護紅線、生態保護紅線、城鎮開發邊界作為硬約束。在總量上強化新增建設用地從嚴管控，在邊界上維護開發秩序，在用途上實行分區分類的差別化管制與更清晰的用途轉換規則。在這一框架下，存量盤活不等于隨意改用途，增量供給也不等于有指標就能上項目，二者須服從空間格局與功能定位，形成底線清晰、邊界穩定、規則透明的供給秩序。

“綜合”的評價，體現在從供了多少地、賣了多少錢轉向結構、功能、價值的綜合績效。綜合供地要回答的是，在多重目標約束下，這一輪供給組合是否帶來整體增益——用地結構是否更匹配，如產業承載與公共服務用地配置是否更合理；民生短板是否補齊，如交通、教育、醫療等承載能力是否提升；單位土地效益是否提高，如產出、稅收、就業等是否更集約；生態與安全約束是否合規，如底線不破、風險可控。這意味著，供地決策要從按照單宗地算賬，升級為按照城市或區域算綜合賬、長周期賬，并把結構優化與多目標約束貫穿于供地全過程。

增益從何而來

要講透統籌存量與增量綜合供地，首先需明確其治理對象。綜合供地并非分別對盤活存量、安排增量各自發力，而是在國土空間規劃的剛性約束下，將存量（閑置低效與可再開發空間）與增量（年度計劃及供地時序）納入同一套可配置、可調度、可評估的建設用地組合供給系統。在這一系統中，存量更具可重構屬性，主要通過更新改造、功能優化與結構重塑釋放有效供給；增量則具有稀缺資源屬性，應在總量與邊界約束下更精準地投向關鍵領域、重大項目與短板補齊，并對存量盤活形成激勵與約束。因此，本文所稱“增益”并非抽象的效率提升，而是在效率、公平、可持續與安全等多重目標約束下實現的綜合績效。只有將存量與增量納入統籌治理閉環，二者才可能形成穩定的替代與互補關系，增益才能持續發生。

在此意義上，統籌存量與增量綜合供地存在三類增益機制。它們并非彼此割裂的理論分類，而是圍繞同一治理對象在不同環節、不同層級上發揮作用的三條路徑：用途調整型增益著眼于供給結構如何更匹配；結構創新型增益著眼于存量盤活如何從一次性動員轉為常態化規則；區域統籌型增益著眼于如何將碎片化競爭轉為協同分工，并提升系統韌性與安全水平。

用途調整型增益的核心，是把稀缺性壓力轉化為集約利用與結構優化的動力。在“三條控制線”剛性約束下，城市發展難以繼續依賴外延擴張，供給側必須轉向以存量提質為主。通過再開發將閑置、低效用地轉化為有效供給，通過用途兼容、功能復合與混合利用提升空間承載效率，并在供給組合上優先補齊公共服務與城市功能短板，推動生產、生活、生態等用地結構再平衡。其中，用途調整不能停留在存量層面的零散修補，而要與增量配置形成結構耦合：凡可由片區統籌與存量重構解決的需求，原則上優先以存量實現；增量則更集中用于確需新增保障的戰略性新興產業、關鍵基礎設施與能源資源等領域，避免本可用存量替代而仍消耗增量的結構性低效。同時，存量更新需要從地塊尺度上移至園區或片區單元，才能形成規?；M織與配套協同，將地塊收益轉化為系統更具效率的收益。既有研究也表明，規模經濟與集聚效應能夠放大技術外溢與知識擴散，提升要素匹配效率，從而使用途調整更穩定地轉化為產業競爭力與城市功能提升。此外，用途調整必須嵌入主體功能區定位與用途管制框架，以確保結構優化與底線約束一致，防止以用途轉換之名突破耕地與生態約束。

結構創新型增益的核心，是把盤活存量過程中普遍存在的制度或交易摩擦，轉化為可預期、可持續的制度紅利。其主要通過兩條路徑實現：外部性內部化與交易成本降低。存量盤活之所以常被“卡住”，并非缺乏需求，而在于權屬與利益關系復雜、用途轉換與收益分配不確定、配套投入壓力大、退出機制不清晰等因素抬高交易成本，使存量空間難以轉化為有效供給。因此，綜合供地必須以規則與機制把存量盤活從階段性動員轉為常態化制度過程。

一方面，通過外部性內部化，將交通、環境與公共服務承載等系統性成本納入規劃條件、供地條件與績效約束，避免局部收益最大化或系統成本外溢的結構性低效。存量更新伴隨人口與業態再集聚，更需要以規則明確配套責任與公共成本分擔，形成效率提升與公共利益的可持續平衡。另一方面，通過降低交易成本，使存量流轉與再開發具備更清晰的規則、更高的信息透明度與更可執行的退出安排。比如，土地二級市場越規范、權責越明確、履約與退出越可操作，搜尋、談判與執行成本越低，存量重組效率越高。與之配套，存量供給方式的靈活化也有助于降低進入與退出成本，緩解土地使用的“鎖定效應”，提高再配置效率。

此外，結構創新需要與收儲機制協同推進。存量盤活往往依賴政府在空間統籌、利益協調與公共品供給上的組織能力，通過政府主導和市場化參與的收購儲備與再開發體系，將零散存量整合為可實施單元，再引入經營主體投資運營。此舉既降低協調成本，又提高實施效率并兼顧公共利益。土地儲備制度的模式演化與資產功能拓展，為綜合供地提供了重要的組織基礎與政策接口。

區域統籌型增益的核心，是依托政府統籌能力把地方間的碎片化競爭轉化為協同分工，并在更大尺度上提升系統韌性與安全水平。賦予省級政府更大統籌建設用地自主權、探索規劃期總量管控，意味著建設用地配置具備跨地區調度、跨周期平衡與跨功能協調的制度條件。相較傳統增量依賴模式下，圍繞新增指標的競爭所導致的產業同構、低水平重復建設與空間低效擴張，綜合供地通過更長周期、更高層級的統籌配置，為結構性糾偏提供了抓手。

區域統籌型增益主要體現在兩方面：一是推動跨區域基礎設施與公共服務協同布局，提高要素流動效率與可達性，使同樣的土地投入支撐更高的經濟與社會產出；二是優化戰略性新興產業與能源資源基地等布局，形成區域層面分工、城市層面存量提質、增量精準保障的組合格局。從機制上看，更大尺度的協同分工有利于集聚與外溢效應發揮，促進技術擴散與產業協同，強化區域比較優勢并提升總體生產率。更重要的是，它與安全目標直接相連：在土地財政、土地金融與地方債務風險聯動受到更強關注的背景下，省域統籌與規劃期配置有助于抑制低水平擴張與過度舉債沖動，使有限增量更集中投向增強韌性與安全保障的關鍵領域，并通過存量更新提升城市運行效率與公共服務能力，從而在增長、結構與風險之間形成更穩健的組合。

三類增益機制從結構再配置、制度與市場化、區域協同三個層面，共同提升“存量+增量”的綜合績效。用途調整釋放有效供給并優化結構，結構創新將存量盤活轉化為規則紅利，區域統籌實現協同分工與安全韌性提升。只有將其嵌入規劃、計劃、交易、評價的閉環治理，綜合供地才能從政策表述轉化為可執行、可衡量、可持續的空間治理工具鏈。

形成可執行的政策工具鏈

優化土地資源配置和空間布局、整合政策工具等，能夠有效解決宅基地、集體經營性建設用地和耕地保護等領域的共性難題。④統籌存量與增量綜合供地能否落地，關鍵不在于理念多先進，而在于能否形成清晰、可協同、可監督的政策工具鏈。規劃期先定總量與邊界，年度計劃再落實節奏與結構取向，供給方式匹配不同用地的周期與調整需求，同時打通存量盤活的組織機制與市場流轉機制，最終以可衡量的績效標準把握方向。

立穩供給底盤，把規劃期內能用多少、能用到哪里明確下來。綜合供地以總量約束與空間邊界為前提，剛性落實控制線、從嚴管控增量規模，并形成可執行的節奏安排。其邏輯在于壓縮外延擴張空間，倒逼發展轉向存量提質與結構優化，同時形成清晰的激勵約束。存量盤活成為空間配置的重要前提，增量供給則更集中用于關鍵領域與短板環節。

把規劃期目標轉化為年度安排，使年度供地從分指標轉為按結構與增益精準投放。年度計劃若停留在額度分解，易出現保供不足與可用存量但仍消耗增量兩類偏差，加劇結構錯配。年度計劃應成為結構優化的重要手段，重大公共性與帶動性項目予以增量保障，一般性需求原則上優先以存量盤活、更新改造或功能復合解決，并建立簡明可操作的管理規范。

將供地從只交付土地推進為附帶用地標準。綜合供地不僅決定供多少，更強調怎么供、怎么用。一次性出讓且缺乏動態調整機制容易造成資源鎖定、抬高存量調整成本。因此，應按用地類型與項目周期提供更契合的供給安排，并將用途、強度、配套責任、期限與考核等關鍵要求以可執行方式嵌入規則，同時設置必要的糾偏與退出安排，使土地配置從取得權利轉向按目標使用。

把存量盤活從階段性推進轉為制度化運轉。其關鍵在于銜接組織機制與市場機制。存量盤活的難點主要在組織協調，比如，因地塊零散、權屬復雜、主體眾多、配套投入大，市場難以自發整合。因此，需要政府統籌組織、市場化參與實施的收儲與再開發體系，由政府完成統籌、單元組織、公共配套與利益協調，經濟主體在規則清晰條件下投資運營，提高效率并形成可持續回報邏輯。同時，需完善流轉通道，在規則允許范圍內提高使用權流轉與再配置的透明度與可得性，降低交易摩擦。在資金層面，強化風險隔離與現金流約束，防止期限錯配與過度透支未來收益，保障空間更新不轉化為債務與金融風險。

綜合供地的邊界條件與治理收束

統籌存量與增量綜合供地的意義，不僅在于提升土地利用效率，而且在于在資源約束趨緊、發展轉型與風險壓力上升并存的背景下，探索更穩健的空間治理路徑。越強調統籌、盤活與更新，越需要明確邊界條件，否則執行中容易“跑偏”，削弱制度的長期性與公信力。

底線不破。綜合供地以把現有空間用得更好為取向，其前提是不可突破的硬約束。耕地和永久基本農田保護紅線、生態保護紅線、城鎮開發邊界等控制線必須保持剛性，不應因階段性壓力被稀釋或變通。存量盤活、結構優化與短板補齊，應在底線框架內通過效率提升與結構重塑創造空間，而非通過規則松動擠占空間。邊界清晰、規則穩定，才能形成長期預期，使綜合供地從階段性行動轉化為長期制度安排⑤。

方向不偏。綜合供地最易出現兩類執行偏差：將盤活存量工具化為土地收益再捕獲和再分配，將城市更新異化為外延擴張的新通道。一旦如此，政策就會背離集約高效的初衷，反而強化增量依賴與短期沖動。防止偏離的關鍵，是始終把“綜合”定位為多目標約束下的綜合績效。既提升利用效率，又改善公共服務與民生獲得感；既支持產業更新，又守住耕地生態與風險約束。

風險可控。綜合供地涉及存量更新、收儲再開發與市場流轉，天然伴隨資金需求，也更容易與土地財政、土地金融及地方債務形成聯動。若過度依賴未來土地收益來支撐資金安排，經濟波動中就可能暴露現金流不穩風險，并觸發傳導與累積。因此，控風險的要點不在融資方式，而在三項約束：資金閉環，投入產出清晰、回報來源穩定；期限匹配，避免長錢短用；規則透明，降低信息不對稱與操作空間，使交易可核驗、責任可追溯。

【注：本文系國家社會科學基金重大項目“促進人與自然和諧共生的自然資源管理機制創新”（項目編號：23VRC022）成果】

【注釋】

①《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十五個五年規劃綱要》，新華網，2026年3月13日。

②《學習規劃建議每日問答|為什么要實行統籌存量和增量綜合供地》，中國政府網，2026年1月4日。

③李倩、胡京京、唐?。骸段覈鞘写媪客恋鼗旌侠玫闹卫斫Y構比較：基于交易費用視角》，《中國土地科學》，2025年第6期。

④譚榮：《以全域土地綜合整治助推農村土地制度改革》，《人民論壇》，2025年第1期。

⑤趙敏娟、徐濤等：《生態文明背景下自然資源治理體系的框架設計》，《中國環境管理》，2015年第5期。

責編/趙橙涔    美編/王夢雅

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