摘 要:平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施是城市高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容，有助于增強(qiáng)城市安全韌性、激發(fā)城市發(fā)展動(dòng)力、提升城市生活品質(zhì)。當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化正從快速增長(zhǎng)期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展，需要在建設(shè)中統(tǒng)籌新建增量與盤活存量的關(guān)系，整合人力、物力、信息和技術(shù)等各種資源；根據(jù)設(shè)施類型體系和城市層級(jí)，因地制宜開(kāi)展建設(shè)，制定平急轉(zhuǎn)換方案和工作機(jī)制；利用人工智能、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等智慧技術(shù)，提升預(yù)警準(zhǔn)確性和響應(yīng)速度，推動(dòng)城市平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)現(xiàn)質(zhì)的提升。
關(guān)鍵詞:平急兩用 公共基礎(chǔ)設(shè)施 韌性城市 高質(zhì)量發(fā)展
【中圖分類號(hào)】F299.24 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
習(xí)近平總書記指出：“要加強(qiáng)‘平急兩用’公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建總量充足、布局合理的應(yīng)急避難場(chǎng)所體系。”[1]2025年10月，黨的二十屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》進(jìn)一步將“推進(jìn)城市平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”作為“構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系”的重要內(nèi)容。[2]平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施，主要是指具備應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件功能的工程設(shè)施，譬如一些旅游酒店、倉(cāng)儲(chǔ)基地、會(huì)展中心等，平時(shí)是旅游休閑、存儲(chǔ)流通、會(huì)議展覽的設(shè)施，急時(shí)可轉(zhuǎn)換為人員臨時(shí)安置、物資應(yīng)急中轉(zhuǎn)場(chǎng)所，滿足應(yīng)急隔離、醫(yī)療救治、臨時(shí)安置、物資保障等應(yīng)急響應(yīng)需求，實(shí)現(xiàn)城市在“平”與“急”不同狀態(tài)之間的平穩(wěn)過(guò)渡和安全發(fā)展。
加強(qiáng)平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是城市高質(zhì)量發(fā)展的迫切要求
2025年中央城市工作會(huì)議提出，“以建設(shè)創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市為目標(biāo)”。[3]當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化正從快速增長(zhǎng)期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。高質(zhì)量的城市發(fā)展，要求有完善的城市基礎(chǔ)設(shè)施作為支撐。
增強(qiáng)城市安全韌性需要提升城市綜合防災(zāi)能力。城市是人口、建筑物和各種要素集中的復(fù)雜有機(jī)生命體，其所面臨的公共安全風(fēng)險(xiǎn)具有彌散性、復(fù)合性和不確定性等特征。[4]韌性治理強(qiáng)調(diào)復(fù)雜的社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)在面對(duì)各種擾動(dòng)時(shí)，不斷進(jìn)行學(xué)習(xí)、適應(yīng)和改變，保持快速恢復(fù)功能，這為城市系統(tǒng)應(yīng)對(duì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)提供了指引。2020年“十四五”規(guī)劃將建設(shè)“韌性城市”納入新型城市建設(shè)規(guī)劃，2025年中央城市工作會(huì)議也將“韌性”作為建設(shè)現(xiàn)代化人民城市的目標(biāo)之一。韌性城市建設(shè)從城市規(guī)劃、設(shè)施建設(shè)、技術(shù)創(chuàng)新、文化塑造和社會(huì)管理等多維度，增強(qiáng)城市抵御外部沖擊和擾動(dòng)的能力。
平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施正是城市韌性系統(tǒng)多樣性、適應(yīng)性、冗余性和靈活性的典型體現(xiàn)。在用于災(zāi)害控制、防御和應(yīng)急的專門防災(zāi)工程之外，城市的規(guī)劃建設(shè)還需綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、資源承載能力、人口總量等條件，預(yù)留一定的設(shè)施冗余量，以保障突發(fā)情況下城市生命系統(tǒng)的穩(wěn)定運(yùn)行。城市平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施作為城市韌性系統(tǒng)的適應(yīng)性冗余，具備多用途兼容性和狀態(tài)可切換性：“平時(shí)”是工程性和社會(huì)性的基礎(chǔ)設(shè)施，滿足日常服務(wù)功能；“急時(shí)”可在不改變建筑主體結(jié)構(gòu)而僅對(duì)局部設(shè)施和功能調(diào)整的情況下，快速投入使用，根據(jù)突發(fā)事件的性質(zhì)、規(guī)模和強(qiáng)度統(tǒng)一調(diào)度。平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施具有靈活轉(zhuǎn)換、快速恢復(fù)、系統(tǒng)整合等特點(diǎn)，能夠以較低成本顯著提升城市對(duì)逆變環(huán)境的應(yīng)對(duì)能力，提升城市的災(zāi)時(shí)維持力和災(zāi)后恢復(fù)力，有助于增加城市空間和設(shè)施的功能韌性，補(bǔ)齊突發(fā)情況下安置空間、應(yīng)急資源、物資轉(zhuǎn)運(yùn)能力不足等短板，降低突發(fā)公共事件對(duì)中心城區(qū)的壓力影響，提高城市綜合防災(zāi)能力和高質(zhì)量發(fā)展的安全韌性。
激活城市發(fā)展動(dòng)能需要提高存量資源利用效率。經(jīng)過(guò)三十多年的高速城鎮(zhèn)化，部分城市中心城區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施已出現(xiàn)陳舊老化現(xiàn)象；同時(shí)，過(guò)快的城鎮(zhèn)擴(kuò)張也導(dǎo)致部分城市周邊及鄉(xiāng)村出現(xiàn)空間浪費(fèi)閑置問(wèn)題。推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展，需要在建設(shè)中統(tǒng)籌新建增量與盤活存量的關(guān)系，平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施的改造，正是提高存量資源利用效率的重要舉措。
城市平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)包括“從平到急”和“從急到平”的雙向改造，盤活城市低效閑置資源。“從平到急”的改造，是對(duì)現(xiàn)有的人防工程、體育文化場(chǎng)館、會(huì)展中心、倉(cāng)庫(kù)等設(shè)施進(jìn)行改造，通過(guò)增加封閉隔離、資源儲(chǔ)備、醫(yī)療救治、應(yīng)急中轉(zhuǎn)等復(fù)合功能模塊，拓展并重塑其在城市應(yīng)急保障體系中的功能定位。“從急到平”的改造，是將緊急時(shí)期建設(shè)的專門應(yīng)急設(shè)施進(jìn)行改造再利用。比如，濟(jì)南市高新區(qū)針對(duì)高端制造業(yè)集中、員工周期性住宿緊張的問(wèn)題，將閑置的疫情防控設(shè)施改造升級(jí)為“技能人才公寓”，滿足企業(yè)員工居住需求，并能夠根據(jù)企業(yè)的用工量變化動(dòng)態(tài)調(diào)整。又如，成都市新都區(qū)通過(guò)“留、拓、轉(zhuǎn)”等方式，將閑置的疫情防控設(shè)施改造為公共驛站、司機(jī)之家、志愿者工作站等日常公共服務(wù)設(shè)施，有效拓展城市設(shè)施的彈性空間。
除了城市中心地區(qū)的設(shè)施改造升級(jí)外，周邊地區(qū)和鄉(xiāng)村存在的大量閑置資源也可以納入平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施改造范圍。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后多余的辦公用房、中小學(xué)校集中后的老校園、閑置的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地等，以平急兩用的理念對(duì)這些存量設(shè)施進(jìn)行改造設(shè)計(jì)，不僅促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施在保障民生和應(yīng)急響應(yīng)方面融合價(jià)值的發(fā)揮，也有助于盤活寶貴的土地資源，發(fā)掘鄉(xiāng)村全面振興與應(yīng)急保障相結(jié)合的新路徑。
提升城市生活品質(zhì)需要完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。通過(guò)新建增量與盤活存量的雙輪驅(qū)動(dòng)，平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)有助于拓展投資和運(yùn)營(yíng)的規(guī)模和主體。2024年《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)打造韌性城市的意見(jiàn)》提出，“探索建立新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的運(yùn)作機(jī)制和商業(yè)模式”“推動(dòng)建立以政府投入為引導(dǎo)、企業(yè)投入為主體的多元化投融資體系”。[5]在中央和地方財(cái)政的直接投資和補(bǔ)貼之外，可以通過(guò)設(shè)立專項(xiàng)債和政策性金融支持、制定盈利性激勵(lì)和稅費(fèi)優(yōu)惠政策、發(fā)行不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）等方式，擴(kuò)大社會(huì)資本的投資規(guī)模。同時(shí)，平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)涉及建筑施工、醫(yī)療設(shè)備、智慧監(jiān)控、倉(cāng)儲(chǔ)物流等多個(gè)領(lǐng)域，能夠形成產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同拉動(dòng)效應(yīng)，直接帶動(dòng)綠色建材、移動(dòng)醫(yī)療設(shè)備、智能監(jiān)控系統(tǒng)等技術(shù)裝備領(lǐng)域，以及應(yīng)急物資供應(yīng)鏈、應(yīng)急管理人員培訓(xùn)等服務(wù)配套領(lǐng)域的投資增長(zhǎng)。在日常運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施需要管網(wǎng)、電力、通信等市政配套設(shè)施、物聯(lián)網(wǎng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)等數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的支持，為新基建的投資提供載體。
平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施的日常場(chǎng)景與多類型業(yè)態(tài)融合，拓展城市公共空間，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，創(chuàng)造新消費(fèi)空間。《“十四五”國(guó)家應(yīng)急體系規(guī)劃》提出，“利用廢棄礦山、搬遷化工企業(yè)舊址和遺留設(shè)施等，建設(shè)安全生產(chǎn)主題公園、體驗(yàn)基地”。[6]平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施改造后形成的這類主題公園、科技館、教育設(shè)施、文化活動(dòng)中心等，可以通過(guò)多種展示和互動(dòng)方式使應(yīng)急科普宣教覆蓋更多受眾，增加城市公共空間場(chǎng)景，豐富市民休閑生活。平急兩用公共設(shè)施建設(shè)也可以與鄉(xiāng)村全面振興相結(jié)合，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。例如，鄉(xiāng)村休閑綜合體以農(nóng)業(yè)為切入點(diǎn)，將農(nóng)業(yè)和休閑旅游相結(jié)合打造景觀，增加平急兩用功能，平時(shí)兼顧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)，成為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)。此外，平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施工程的建設(shè)和日常運(yùn)營(yíng)，也拉動(dòng)了相關(guān)產(chǎn)業(yè)消費(fèi)。例如，城郊大倉(cāng)基地的建設(shè)，推動(dòng)倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)備、冷鏈技術(shù)、物流軟件等產(chǎn)業(yè)消費(fèi)；應(yīng)急指揮系統(tǒng)的日常監(jiān)測(cè)和運(yùn)行，帶動(dòng)5G、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)應(yīng)用，催生智慧運(yùn)維、遠(yuǎn)程監(jiān)控等服務(wù)消費(fèi)。
城市平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策支撐與地方實(shí)踐
習(xí)近平總書記提出：“在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造和‘平急兩用’公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。”[7]近年來(lái)，我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)多部關(guān)于城市平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策，各地也不斷涌現(xiàn)相關(guān)項(xiàng)目實(shí)踐。
政策體系逐步完善。國(guó)務(wù)院發(fā)布相關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)，確定平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要作用和建設(shè)重點(diǎn)。在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是統(tǒng)籌發(fā)展和安全、推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。2023年7月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于積極穩(wěn)步推進(jìn)超大特大城市“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，大城市在建設(shè)改造偏遠(yuǎn)山區(qū)或地區(qū)的民宿、旅游酒店、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、倉(cāng)儲(chǔ)基地等設(shè)施時(shí)，提前嵌入公共衛(wèi)生等突發(fā)公共事件應(yīng)急功能，打造一批“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施，進(jìn)一步完善醫(yī)療應(yīng)急服務(wù)體系，補(bǔ)齊臨時(shí)安置、應(yīng)急物資保障短板。[8]在建設(shè)過(guò)程中，統(tǒng)籌新建增量與盤活存量，同時(shí)充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，鼓勵(lì)和吸引更多民間資本參與平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)改造和運(yùn)營(yíng)維護(hù)。
相關(guān)部委出臺(tái)實(shí)施方案和政策指引，從不同角度為平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供工作指導(dǎo)。自然資源部分別于2023年下發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌做好“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施國(guó)土空間規(guī)劃和用地保障工作的通知》、2024年發(fā)布《平急功能復(fù)合的韌性城市規(guī)劃與土地政策指引》，為平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)提供規(guī)劃編制方法、細(xì)化實(shí)施路徑與支持政策。這些工作指引以“寧可備而不用，不可用時(shí)無(wú)備”為原則，要求將韌性評(píng)估納入規(guī)劃體檢，梳理醫(yī)療救治、避難安置等平急應(yīng)用場(chǎng)景，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)設(shè)施布局；同時(shí)明確嚴(yán)守各類空間底線，鼓勵(lì)市場(chǎng)主體參與建設(shè)，探索存量空間與集體土地的平急復(fù)合利用路徑，為設(shè)施建設(shè)提供空間政策支撐。
相關(guān)部門針對(duì)具體的平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供技術(shù)指南和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。例如，2023年12月，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《城郊大倉(cāng)基地建設(shè)實(shí)施方案》，提出加快城郊大倉(cāng)基地建設(shè)布局，統(tǒng)籌發(fā)揮城郊大倉(cāng)基地貼近消費(fèi)市場(chǎng)、綜合服務(wù)能力強(qiáng)，以及國(guó)家物流樞紐、國(guó)家骨干冷鏈物流基地資源集聚能力強(qiáng)、服務(wù)輻射范圍廣、一體化運(yùn)作效率高等優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)形成“平時(shí)服務(wù)、急時(shí)應(yīng)急”的“國(guó)家物流樞紐（國(guó)家骨干冷鏈物流基地）+城郊大倉(cāng)基地”的生活物資物流設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，有效提高超大特大城市物流體系平急轉(zhuǎn)換水平、城市生活物資和消費(fèi)品保障能力。
自2025年以來(lái)，平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開(kāi)始突破大城市專屬的安全發(fā)展措施，成為所有城市高質(zhì)量發(fā)展的必備舉措。2025年5月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），將“積極穩(wěn)步推進(jìn)‘平急兩用’公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”納入城市更新重點(diǎn)任務(wù)，作為“完善城市功能”的重要舉措。[9]《意見(jiàn)》提出，“充分利用存量閑置房屋和低效用地”“完善城市醫(yī)療應(yīng)急服務(wù)體系，加強(qiáng)臨時(shí)安置、應(yīng)急物資保障”，同時(shí)，“推進(jìn)地下空間統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)和綜合利用”“更新改造小區(qū)燃?xì)獾壤匣芫€管道”，[10]提升公共基礎(chǔ)設(shè)施平急轉(zhuǎn)換的配套支撐能力。2025年8月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》提出，“統(tǒng)籌利用地上地下空間，加強(qiáng)‘平急兩用’公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建總量充足、布局合理的應(yīng)急避難場(chǎng)所體系”“加強(qiáng)應(yīng)急指揮、處置和救援體系建設(shè)，推進(jìn)應(yīng)急搶險(xiǎn)救災(zāi)裝備及物資前置儲(chǔ)備”，[11]增強(qiáng)城市安全韌性。2025年10月，黨的二十屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》進(jìn)一步提出，“推進(jìn)城市平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。[12]
地方探索穩(wěn)步展開(kāi)。在中央政策指導(dǎo)下，各地通過(guò)編制建設(shè)設(shè)計(jì)指南、出臺(tái)城市專項(xiàng)規(guī)劃、推動(dòng)存量資源改造等途徑積極探索落實(shí)平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)路徑。比如，2023年12月，湖南長(zhǎng)沙市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局印發(fā)《長(zhǎng)沙市“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)設(shè)計(jì)指南（試行）》，將應(yīng)急情況分為疫情應(yīng)急、假期應(yīng)急與突發(fā)自然災(zāi)害和公共事件應(yīng)急三種類型，相應(yīng)平急兩用的功能和設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)也進(jìn)一步細(xì)化。功能方面，分為平疫兩用、平假兩用和平災(zāi)兩用三種類型，分別針對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件、假期人流量超過(guò)城市接待能力極限、突發(fā)自然災(zāi)害或公共事件等不同情況設(shè)計(jì)，要求出現(xiàn)緊急情況時(shí)，這些設(shè)施能夠在7天內(nèi)實(shí)現(xiàn)平急轉(zhuǎn)換。標(biāo)準(zhǔn)方面，平疫兩用適用一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，平假兩用和平災(zāi)兩用適用二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，并在規(guī)劃選址、醫(yī)療工藝、建筑、結(jié)構(gòu)、電氣、給排水、暖通等方面給出設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)要求。
又如，2024年5月，福建廈門市自然資源和規(guī)劃局印發(fā)《廈門市“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施布局專項(xiàng)規(guī)劃》，統(tǒng)籌謀劃隔離功能旅游居住設(shè)施、醫(yī)療應(yīng)急服務(wù)點(diǎn)、城郊大倉(cāng)基地三大類型設(shè)施的“平急兩用”場(chǎng)景應(yīng)用，全市布局“平急兩用”旅游居住設(shè)施50余處、醫(yī)療應(yīng)急服務(wù)點(diǎn)110余處、城郊大倉(cāng)基地12處。[13]廈門市規(guī)劃的特色在于，將平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與盤活鄉(xiāng)村低效和閑置資源、推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)及生態(tài)旅游培育相結(jié)合，通過(guò)平急兩用項(xiàng)目的實(shí)施，助推農(nóng)村集體發(fā)展用地價(jià)值實(shí)現(xiàn)，讓村民更多分享資產(chǎn)增值及鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)價(jià)值收益。
再如，2025年浙江杭州市桐廬縣的若干平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)改造項(xiàng)目陸續(xù)完成投入使用，這些項(xiàng)目覆蓋醫(yī)療升級(jí)、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)改造、高速服務(wù)區(qū)新建，有效提升城市韌性。桐廬縣醫(yī)院通過(guò)擴(kuò)建建成“公共衛(wèi)生臨床應(yīng)急中心”，平時(shí)作為縣域醫(yī)療中心，急時(shí)可迅速轉(zhuǎn)為縣域重大傳染病等醫(yī)療救治定點(diǎn)機(jī)構(gòu)，同時(shí)承擔(dān)杭州主城區(qū)及周邊區(qū)縣醫(yī)療救治轉(zhuǎn)移需求。桐廬農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的改造也創(chuàng)新性地采用平急兩用的設(shè)計(jì)，平時(shí)承擔(dān)縣域大部分農(nóng)副產(chǎn)品供應(yīng)，急時(shí)可轉(zhuǎn)換為應(yīng)急倉(cāng)儲(chǔ)物流中心，保障市域物資。桐廬服務(wù)區(qū)北區(qū)是浙江首個(gè)按照平急兩用理念設(shè)計(jì)建造的高速服務(wù)區(qū)，當(dāng)重大交通事故、自然災(zāi)害或公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)，可以迅速轉(zhuǎn)換為應(yīng)急救援基地，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急指揮、應(yīng)急救援、應(yīng)急搶險(xiǎn)保障基地、封閉隔離等應(yīng)急功能。
加快推動(dòng)城市平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的著力方向
未來(lái)，當(dāng)平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施從有條件的大城市向所有城市推廣普及時(shí)，還需吸取前期建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，避免重復(fù)、碎片化建設(shè)，推動(dòng)城市平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)現(xiàn)質(zhì)的提升。
提升設(shè)施韌性：因地制宜開(kāi)展平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施，是城市的韌性空間，也是綜合防災(zāi)空間體系的重要組成部分，其建設(shè)內(nèi)容包括新增設(shè)施的復(fù)合功能設(shè)計(jì)和存量設(shè)施的應(yīng)急功能改造，重點(diǎn)在于全方位提升城市設(shè)施韌性，填補(bǔ)現(xiàn)有防災(zāi)格局短板。
一方面，城市平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計(jì)和改造，應(yīng)當(dāng)明確其完整類型體系，避免規(guī)劃和建設(shè)類型的單一或疏漏。根據(jù)《國(guó)土空間綜合防災(zāi)規(guī)劃編制規(guī)程》，防災(zāi)設(shè)施包括災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警、災(zāi)害防御、應(yīng)急服務(wù)和應(yīng)急保障基礎(chǔ)設(shè)施四類。涉及平急兩用轉(zhuǎn)換的主要是應(yīng)急服務(wù)和應(yīng)急保障基礎(chǔ)設(shè)施，具體包括應(yīng)急交通、避難安置、應(yīng)急指揮、應(yīng)急醫(yī)療、應(yīng)急物資儲(chǔ)備、應(yīng)急救援中心、應(yīng)急救援隊(duì)伍訓(xùn)練基地、防災(zāi)減災(zāi)宣教培訓(xùn)基地等。目前，這些設(shè)施的關(guān)注力度和體系完善性差異較大，前五類的建設(shè)力度較大，而其他類別的建設(shè)以及相關(guān)的空間基礎(chǔ)、設(shè)施條件、轉(zhuǎn)換工作機(jī)制等，相對(duì)比較薄弱。
另一方面，城市平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，需秉持因地制宜原則，以各城市區(qū)域內(nèi)主要典型災(zāi)種和易發(fā)公共安全事件性質(zhì)為基礎(chǔ)，開(kāi)展不同層級(jí)、不同災(zāi)種、不同場(chǎng)景的災(zāi)害效應(yīng)和應(yīng)急需求分析，識(shí)別當(dāng)前防災(zāi)救災(zāi)和應(yīng)急保障體系中的空間薄弱環(huán)節(jié)和設(shè)施缺口，進(jìn)行針對(duì)性的設(shè)計(jì)建設(shè)。我國(guó)現(xiàn)有的“1+N+X”政策體系主要是針對(duì)超大特大城市進(jìn)行的部署規(guī)劃，當(dāng)平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推廣至所有城市時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同層級(jí)城市所面臨的風(fēng)險(xiǎn)類型和區(qū)域性應(yīng)急保障角色，同時(shí)結(jié)合區(qū)域內(nèi)人口規(guī)模和分布特征，進(jìn)一步細(xì)化平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施的綜合防災(zāi)規(guī)劃等級(jí)、總量分布和功能設(shè)置。
提升治理韌性：制定平急轉(zhuǎn)換方案和工作機(jī)制。平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)涉及多個(gè)主體，需要整合人力、物力、信息和技術(shù)等各種資源。其功能的發(fā)揮不僅取決于硬件設(shè)施的科學(xué)規(guī)劃和設(shè)計(jì)建設(shè)，而且依賴于平急轉(zhuǎn)換應(yīng)急方案和工作機(jī)制的有效運(yùn)作。只有充分提升治理體系的韌性，才能充分挖掘這些設(shè)施項(xiàng)目的保障應(yīng)急潛能。
在平時(shí)，建立覆蓋災(zāi)害全周期的管理體系。市級(jí)層面，制定平急轉(zhuǎn)換的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施的應(yīng)急工作組或?qū)ｉT工作委員會(huì)，明確規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)、應(yīng)急部門、業(yè)主單位、運(yùn)營(yíng)主體等相關(guān)方的責(zé)任和職能，建立信息共享、溝通協(xié)作和決策制度。基層層面，組建平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施的應(yīng)急工作隊(duì)伍，明確工作流程，做好技能培訓(xùn)，提升應(yīng)急處置能力，制定應(yīng)急物資的儲(chǔ)備和動(dòng)態(tài)調(diào)度預(yù)案，確保人員和物資在平時(shí)的維護(hù)水平能夠滿足緊急狀態(tài)下的應(yīng)急需求。
在平急轉(zhuǎn)換過(guò)程中，保證信息快速準(zhǔn)確傳遞。運(yùn)用人工智能和數(shù)字化技術(shù)進(jìn)行精準(zhǔn)預(yù)測(cè)，根據(jù)設(shè)立的啟用條件及時(shí)響應(yīng)，按照緊急事件的類型和程度分類激活相關(guān)功能模塊。在時(shí)間壓力下，注意平衡決策過(guò)程中可能出現(xiàn)的過(guò)度反應(yīng)與延誤時(shí)機(jī)之間的矛盾。建立平急轉(zhuǎn)換指揮中心，避免指揮權(quán)的多頭博弈，劃分工作組、明確各自職責(zé)，有效調(diào)動(dòng)整合多方主體參與的平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)換和運(yùn)行，并根據(jù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)實(shí)時(shí)調(diào)整。
在災(zāi)后恢復(fù)階段，完成設(shè)施設(shè)備由急到平的轉(zhuǎn)換，恢復(fù)設(shè)施日常功能。根據(jù)平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行情況，總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)，查找問(wèn)題短板，以歷史災(zāi)害過(guò)程的實(shí)戰(zhàn)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，加強(qiáng)對(duì)全周期、全過(guò)程的城市韌性能力評(píng)估和優(yōu)化，定期組織平急轉(zhuǎn)換演練，為進(jìn)一步的城市規(guī)劃、建設(shè)和管理提供支撐。
提升技術(shù)韌性：新技術(shù)賦能平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。當(dāng)前，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展，特別是人工智能等前沿技術(shù)快速發(fā)展，城市平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還需與新技術(shù)結(jié)合，提升其響應(yīng)速度和功能轉(zhuǎn)換效率。2025年8月出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入實(shí)施“人工智能+”行動(dòng)的意見(jiàn)》提出，“加強(qiáng)人工智能在安全生產(chǎn)監(jiān)管、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)、公共安全預(yù)警、社會(huì)治安管理等方面的應(yīng)用”，[14]平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)正是其具象化體現(xiàn)。
在智能感知與監(jiān)測(cè)預(yù)警方面，可以利用人工智能、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等智慧技術(shù)，將平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施與其他設(shè)施和信息進(jìn)行有效對(duì)接和整合，實(shí)時(shí)采集設(shè)施運(yùn)行數(shù)據(jù)，通過(guò)智能化監(jiān)測(cè)技術(shù)和機(jī)器學(xué)習(xí)模型進(jìn)行預(yù)測(cè)，為平急轉(zhuǎn)換提供量化數(shù)據(jù)支撐，提升預(yù)警準(zhǔn)確性和響應(yīng)速度。在動(dòng)態(tài)適配與模擬推演方面，可以運(yùn)用數(shù)字孿生技術(shù)構(gòu)建平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施的虛擬鏡像，結(jié)合人工智能仿真算法模擬公共衛(wèi)生事件、自然災(zāi)害、社會(huì)安全事件等不同應(yīng)景場(chǎng)景下的功能轉(zhuǎn)換需求，以及物資、人員等資源的調(diào)配效率，優(yōu)化平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施的空間布局、物資儲(chǔ)備、設(shè)備配置和資源協(xié)同方案。
此外，平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和運(yùn)行的相關(guān)數(shù)據(jù)和信息，也是寶貴的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)建立采集、整合、分析和使用相關(guān)數(shù)據(jù)信息的規(guī)范辦法，從而更準(zhǔn)確地了解城市應(yīng)急需求和保障能力，保證數(shù)據(jù)安全，為應(yīng)急管理決策和未來(lái)的城市規(guī)劃提供科學(xué)依據(jù)。
【本文作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所研究員】
注釋略
責(zé)編：石 晶／美編：石 玉