【摘要】服務類社會救助是落實“投資于人”理念，推動社會救助從生存型向發展型轉型的重要方式。當前，各地已初步構建起“物質+服務”綜合救助模式，在拓展覆蓋范圍、豐富服務類型、深化部門協作等方面成效顯著。“十五五”時期，需堅持問題導向，在構建差異化評估體系、健全資金與資源可持續機制、強化服務能力建設與全過程監管、精準識別服務對象、科學制定服務清單等方面持續發力，推動服務類社會救助高質量發展。
【關鍵詞】服務類社會救助 服務清單 兜底保障 民生
【中圖分類號】D632.1 【文獻標識碼】A
習近平總書記指出：“要加強社會保障和分層分類社會救助，牢牢兜住民生底線。”①隨著我國社會救助體系不斷完善和發展，服務類社會救助已成為突破傳統單一物質救助模式、構建多層次綜合救助體系的重要方向。2024年7月，民政部、財政部聯合印發《全國服務類社會救助試點工作方案》，部署在全國開展服務類社會救助試點，推動社會救助由單一物質救助向“物質+服務”綜合救助模式轉變。這一舉措不僅體現國家對低收入人口生活質量的深切關懷，而且是社會救助體系改革的重要里程碑。②黨的二十屆四中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》指出：“健全社會救助體系。完善空巢老人、困境兒童、殘疾人等群體服務保障體系。”③基于此，有必要深入考察我國服務類社會救助的發展情況，全面剖析現存挑戰，從而精準施策。
我國服務類社會救助的發展情況
服務類社會救助是充分發揮社會救助兜底保障作用的必然選擇，在當前階段，其主要表現為一種救助方式，與現金救助相對應，主要通過政府購買服務的方式，為救助對象提供有針對性的照護服務、生活服務、關愛服務等。④不僅關注物質匱乏的緩解，而且強調生活質量改善、人力資本提升，以增強困難群體的獲得感、幸福感、安全感，是落實“投資于人”理念、推動社會救助高質量發展的重要舉措。
2024年啟動全國服務類社會救助試點以來，各地積極行動，深入貫徹落實試點方案要求，聚焦困難群體急難愁盼問題，為有需要的困難群體提供精準化、專業化的服務，積累寶貴的實踐經驗。分析當前我國服務類社會救助的發展情況，可從服務對象界定、救助主體構成，以及服務內容與分類體系三方面展開。
服務對象方面，聚焦重點困難群體或關鍵對象。據調查，各地服務類社會救助對象聚焦重點困難群體，普遍將低保家庭、特困人員、困境兒童、殘疾人及老年人等作為主要關注對象。部分地區以某類關鍵對象為切口，如有的地區以低保家庭為關鍵對象，有的地區聚焦分散供養特困人員，銜接推進其生活設施配備與適老化改造工作，推進精準識別與重點覆蓋。
救助主體方面，堅持政府主導、多方協同。服務類社會救助呈現政府主導、多方協同的發展格局。同時，各地在實踐中探索出各具特色的資源鏈接模式。從工作主體來看，普遍形成“政府+社會組織+慈善力量+社區”的多方協同體系。其中，政府承擔政策制定、資金統籌、監督管理職能，社會組織提供專業化、市場化服務，慈善機構發揮資金補充與服務支持作用，社區力量則作為基層觸角拓展服務形式和領域。在資源鏈接方面，各地既有共性做法，如建立專項基金、孵化培育社會組織、搭建供需對接平臺等，又存在因地制宜的創新模式，如銀川市興慶區整合企業和社會組織力量，創新打造“需求鏈精準識別、資源鏈多元整合、服務鏈智慧轉介”三鏈協同機制，形成覆蓋困難群體全生命周期的救助服務體系，實現服務類社會救助從“生存保障”向“發展賦能”的跨越式提升。又如，上海市通過多方主體協同推進服務類社會救助工作，形成“政府引導+社會組織參與+專項基金支持”的運作模式，對社會組織進行系統摸排，鼓勵引導其在服務類社會救助工作中發揮更大作用。
服務內容與分類體系方面，堅持基礎保障與發展支持并重。我國服務類社會救助內容，呈現基礎保障與發展支持并重的鮮明特征，各地在服務內容設計與分類體系構建方面，既保持共性又各具特色。從共性來看，各地普遍將救助服務計劃分為基礎性生活保障與發展性支持服務兩大類別，涵蓋生活照料、醫療護理、心理疏導、社會融入、能力提升等關鍵領域；從差異性觀察，各地因地制宜突出本地區困難群體的個性化需求，強化地方特色，并結合本地區的經濟社會狀況，創新服務遞送方式，構建分層分類、精準高效的差異化服務體系。
服務類社會救助發展的經驗總結與問題剖析
作為社會救助體系高質量發展的重要組成部分，服務類社會救助立足區域發展實際與制度基礎，在實踐中進行差異化創新與探索。從各地運行情況來看，具有普遍推廣意義的成熟經驗主要體現在以下三個方面。
推動多方主體協同共治。隨著社會救助從單一物質救助向“物質+服務”綜合救助模式轉型，政府職能正逐步從傳統全能型服務提供者，向資源整合者、制度設計者和平臺搭建者轉型，這一轉型不僅是治理理念的重要演進，而且是應對社會需求多樣化、復雜化的必然選擇。通過構建跨部門協作機制與政策引導框架，為多方主體參與創造制度空間，其中，政府購買服務是服務類社會救助的主要形式，承接主體多為專業社會組織，其憑借專業性與靈活性優勢，在需求調研、服務設計、資源鏈接等環節展現出不可替代的價值，既保障程序公正與資源優化配置，又顯著提升公共服務的供給效率與專業化水平。承接服務的社會組織憑借貼近基層、響應迅速、專業細分等優勢，在需求識別、項目設計、服務遞送、資源鏈接等關鍵環節發揮重要作用。例如，西安市通過縱向鏈接市、區縣、鎮街、社區等的救助資源，橫向鏈接從事服務類社會救助的社會組織、經營主體和社區慈善力量，構建“融救聯助”服務網絡，合力擴容社會救助“資源池”。⑤
需求識別精準化升級與服務供給個性化突破。各地在實踐中積極創新，構建多維度、動態化的需求評估體系。該體系不僅涵蓋傳統物質指標，而且逐步納入心理狀態、社會融入、可行能力等多個層面，借助標準化評估工具、專業社工介入和大數據分析等手段，實現對困難群眾脆弱性和潛在需求的科學識別與分層定級。在服務供給端，打破“一刀切”的粗放模式，逐步形成“一地一策、一類一清單”的差異化服務機制，各地依照自身實際情況和困難群眾需求特征，構建分層分類、各有側重的服務清單，并依托數據平臺，通過“清單治理+精準派單”模式，實現供需精準耦合。⑥
積極調動基層志愿力量。通過政策賦能和制度設計，將志愿服務納入社會救助體系整體架構。例如，銀川市興慶區制定《“興系你”救助顧問管理辦法與激勵機制》，招募黨員干部、志愿者、低齡健康老年人等組建救助顧問團，實行分片包干制度，及時發現因災、因病等困難家庭，并對突發困難的家庭在48小時內應急評估。這類制度設計不僅提升志愿服務的規范性與公信力，而且增強志愿者的歸屬感和持續服務動力，真正實現“在制度中做志愿，以規范促服務”。此外，多地著力激活與整合本土資源，發揮在地優勢，構建社區內生型志愿服務生態。基于熟人社會與社區資本，廣泛動員村民小組長、社區網格員、老黨員、退休教師等參與，依托其社會網絡精準識別救助需求，協助完成初評轉介工作；積極推廣“資源超市”“公益銀行”等平臺化載體，系統整合轄區內企業、商鋪、社會組織，以及居民的可用資源，形成結構化、可調用的“幫扶資源庫”。
我國服務類社會救助在探索推進過程中積累實踐經驗，同時面臨一些挑戰。
可持續發展機制尚不健全。當前，服務類社會救助體系尚處于爬坡過坎的關鍵期，主要痛點在于過度依賴階段性項目投入與外部資金注入，內生發展動力不足，長效發展機制尚未健全。一些服務項目仍停留在“資金驅動”模式，一旦專項經費削減或政策周期結束，服務便難以維持，項目運行的連續性和穩定性將會受到沖擊。同時，社會資本動員能力不足，政府、市場與社會力量之間尚未形成穩定的資源互補與風險共擔機制，制約服務生態的良性循環。此外，部分地區在推進過程中存在功能定位不夠清晰、發展路徑不夠明確的問題，突出表現為“重點保障對象”識別標準不統一，服務類社會救助與現金救助、物資救助的政策邊界不夠清晰明確，缺乏科學合理的準入與準出機制，在一定程度上影響服務類社會救助的可持續發展。
需求發現與供需匹配存在堵點。服務類社會救助在精準識別需求和實現有效對接方面仍面臨挑戰。在需求發現階段，受傳統救助思維定勢影響，部分困難群眾對“救助”的認知仍局限于物質與現金層面，對心理支持、社會融入、能力提升等發展型服務缺乏認知與主動表達意愿。基層工作者需投入大量精力進行政策宣傳、解釋和動員，才能逐步建立服務對象對“非物質救助”的認同與信任。在需求層次的現實排序中，生存型需求往往被優先考慮。當基本生活保障尚未得到充分滿足時，服務類社會救助的邊際效用相對較低，其吸引力難以與直接發放現金、物資等傳統方式相比。尤其值得注意的是，就業技能培訓、社會心理重建等服務，通常需一定的作用周期才能顯現效果，具有一定的滯后性，而現金救助則能即時緩解生活壓力。這種“即時滿足”與“延遲回報”的客觀差異，進一步降低服務對象的參與意愿，給需求精準識別與供需有效匹配帶來較大挑戰。
資源配置存在區域與結構失衡。我國服務類社會救助發展呈現明顯的區域不均衡與結構性差異。其一，地區間財政能力與人力資源儲備差異顯著，直接影響服務供給水平。例如，經濟發達地區憑借較強的財政自給能力和穩定的專業人才隊伍，能夠系統規劃和持續拓展服務類社會救助項目，形成規模化、專業化的服務網絡。經濟基礎較為薄弱地區則依賴中央財政轉移支付，自身籌資能力有限，加之社工、心理咨詢等專業人才較為匱乏，服務供給往往呈現碎片化、間歇性特征。其二，一些地區通過前期實踐積累，已形成標準化服務模塊和資源整合機制，具備顯著的先發優勢，形成良性循環。起步較晚地區則面臨“模仿難、創新更難”的困境，逐漸拉大區域間服務能力與制度成熟度的差距。其三，城鄉間服務半徑覆蓋差異和數字化服務滲透率差異，制約服務類社會救助的可及性。
我國服務類社會救助的發展進路
推動服務類社會救助高質量發展，是健全完善我國社會救助體系的關鍵舉措，為推進服務類社會救助在全國范圍規范、高效實施，可以重點從以下四個方面入手。
構建全國統一框架下的差異化評估體系。該體系需統籌政策統一性與地方差異性，在確保服務均等化的基礎上，充分尊重區域發展實際，切實提高服務類社會救助的針對性和實效性。首先，在國家層面明確服務類社會救助的基本框架與關鍵維度，科學界定救助對象、服務內容和基本原則，為各地實施提供遵循。關鍵維度需涵蓋經濟狀況、需求迫切程度、服務可獲得性，以及個體能力等要素，確保評估內容的全面性和科學性。在此框架下，救助清單編制需堅持“宜簡不宜繁”原則，具體項目由地方結合財政能力細化，避免因標準過細導致服務僵化，減少操作過程的繁瑣和復雜，增強政策在不同區域的適應性。其次，建立差異化動態調整機制。各地可在國家框架內，依據本地經濟發展水平、財政承受能力、服務資源分布、人口結構等實際情況，對救助服務清單、補貼標準、服務提供方式進行合理細化和調整。推行“正面清單+負面清單”管理模式，既賦予地方因地制宜的靈活空間，又明確政策底線，防止服務泛化或碎片化。再次，積極應用智能化技術手段。積極推廣大數據、人工智能等現代信息技術在評估環節的應用，開發標準化、模塊化的智能評估系統，實現救助需求的自動篩查、動態監測和效果評估。通過遠程填報、數據比對、智能審核等方式，提高評估的精準度。
健全資金與資源可持續保障機制。資金與資源保障是確保服務類社會救助政策有效性和可持續性的關鍵環節。需逐步構建以財政投入為主、社會籌資為補充的長期資金保障機制，實現資源的高效整合和循環利用，全面提升救助服務的覆蓋面和供給質量。一是明確事權與支出責任。中央財政可設立“服務類社會救助專項補助資金”，依據各地經濟發展水平、救助需求規模、財政困難程度等因素實行差異化分配，重點向中西部、農村地區及困難群體集中區域傾斜。同時，鼓勵省級財政配套設立相應資金池，形成多級聯動的財政支持體系。二是拓展多樣化籌資渠道。在堅持政府主導的前提下，健全社會力量參與機制，落實稅收優惠等激勵政策，引導企業、慈善組織、個人等多方資源投入。探索建立社區互助基金、公益信托、社會影響力債券等新型融資工具，推動形成“政府+市場+社會”協同新格局。三是推進政府購買服務提質增效。制定政府購買服務類社會救助指導性目錄與規范流程，重點將心理咨詢、康復護理、能力提升等專業服務納入采購范圍。建立健全競爭性分配、項目化運行與績效評估機制，提升購買服務的透明度與效益，堅決避免資金閑置和低效使用。四是加強資金全鏈條監管。建立“資金—服務—效果”全鏈條信息化監控平臺，實現從預算編制、撥付使用到績效評價的閉環管理。嚴格執行資金使用公示制度，主動接受審計機構和社會公眾監督。同時，依據服務成本與受益對象反饋，動態調整補助標準與服務項目，增強應對形勢變化的彈性。五是促進資源整合共享。推動服務類社會救助與社會保障、基本公共服務體系有效銜接，整合優化各類存量設施、人力與技術資源。鼓勵跨部門、跨區域資源調度與合作，扶持社區型、小型化服務站點建設，降低運營成本，提升資源可及性和使用效率。
科學界定服務內容，厘清救助邊界。服務類社會救助的健康持續發展，需建立在服務內容的科學制定和邊界的清晰劃分基礎上，既堅決防止服務泛化、異化，又確保服務供給精準匹配困難群體的真實需求。民政部門需制定清晰的“負面清單”，明確禁止將基本公共衛生服務等本應由政府提供的基本公共服務包裝為“救助服務”，避免公共資源重復投入和職能錯位。同時，禁止提供超出合理限度的純享受型服務，確保救助的正當性和公信力。服務內容需源于扎實的需求評估，直接回應評估發現的實際問題。服務類社會救助主要提供兩方面服務：一是“基礎保障型服務”，涵蓋緊急救援、基本生活照護、居家安全改造，以及潛在危機干預等，旨在保基本、防風險，彌補家庭功能缺失；二是“發展支持型服務”，涵蓋能力提升、社會融入、教育賦能等，旨在促融入、助自強。各級民政部門需建立動態更新機制，定期更新發布指導性清單，為基層提供清晰指引。
強化政策協同聯動，防止功能重疊。民政部門需加強與衛生健康、醫保、教育、殘聯等部門的數據比對與政策銜接，做好同社會保險、社會福利等制度的銜接，實現錯位互補、梯次減負。通過強化部門協同，確保各項政策同向發力、形成合力。服務類社會救助的有效實施，需建立在與現有社會保障制度深度融合、有機銜接的基礎上，尤其需加強跨部門、跨制度的政策協同，厘清功能定位，避免資源重復投入和服務碎片化。需加強相關各部門的系統互聯和數據共享，建立常態化數據比對機制，精準識別救助對象的實際需求及已享受的各類政策保障。在制度設計上，需與社會保險、社會福利等制度統籌銜接，堅持錯位供給、梯次減負的功能定位。服務類社會救助的主要定位是查漏補缺，重點解決其他制度尚未覆蓋、保障不足或無法立即響應的困難需求。例如，對于需長期照護的困難失能老年人，需協助其申請長期護理保險或基本養老服務項目，救助服務則主要用于彌補超出長期護理保險待遇保障額度、且家庭和個人難以應對的特殊照護項目，或在其等待評估、待遇空白期提供臨時性、過渡性的生活照料與支持等。為實現穩定協同，可探索建立聯席會議制度或聯合辦公機制，在縣（區）級以上層面設立跨部門協調機制，共同審定服務清單、明確轉介流程、統一需求評估標準和使用共享個案管理系統。尤其在殘疾人服務、兒童福利、老年照護、就業困難群體服務等領域，形成部門間服務清單互認、政策互補、數據互通的協同閉環。通過系統性的制度整合與資源統籌，推動服務類社會救助從孤立運作走向體系化協同，真正實現結構互補、資源優化與效率提升，共同織密扎牢民生兜底保障安全網。
【注：本文系教育部人文社科規劃基金項目“剛性支出困難家庭的致困機理與救助幫扶策略優化研究”（項目編號：25YJA840023）的階段性成果】
【注釋】
①《〈求是〉雜志發表習近平總書記重要文章 在中央城市工作會議上的講話》，《人民日報》，2026年1月16日。
②《民政部 財政部部署開展全國服務類社會救助試點》，民政部官網，2024年8月14日。
③《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》，《人民日報》，2025年10月29日。
④成偉：《我國兜底性民生服務體系構建——從基本保障到社會服務》，《南開學報（哲學社會科學版）》，2021年第5期。
⑤《瞭望|陜西探路服務類社會救助》，新華網，2025年4月8日。
⑥關信平：《分層分類框架下我國社會救助制度增能轉型：理論思考與改革措施》，《華中科技大學學報（社會科學版）》，2025年第2期。
責編/孫渴 美編/楊玲玲
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