編者按

習近平總書記指出：“中國式現代化，民生為大。”2026年是“十五五”開局之年，做好民政工作意義重大。社會救助事關困難群眾基本生活和衣食冷暖，是保障基本民生、促進社會公平、維護社會穩定的兜底性、基礎性制度安排，關系民生、連著民心。全國人大常委會會議首次審議社會救助法草案，標志著社會救助立法取得突破性進展。制定社會救助法，是推動社會救助制度更加成熟、更加定型的法治保障。隨著我國社會救助體系不斷完善和發展，服務類社會救助已成為突破傳統單一物質救助模式、構建多層次綜合救助體系的重要方向。一項項民生工程的暖心變化，既繪就民生發展嶄新畫卷，又讓千家萬戶“穩穩的幸福”觸手可及。從“普惠廣”到“基礎強”再到“兜底牢”，普惠性、基礎性、兜底性民生建設，勾勒出中國式現代化清晰而溫暖的民生底色。

【摘要】社會救助制度是我國兜牢守穩民生保障底線的關鍵，也是切實解決困難群眾急難愁盼問題的基石。全國人大常委會會議首次審議社會救助法草案，為我國社會救助制度的長期有序發展帶來良好契機。從歷史意義來看，本次立法既是對我國過去三十余年來社會救助改革創新成果的系統性總結，又為下一階段社會救助更好地促進實現共同富裕、穩定社會保障架構和完善基層服務創造條件。此次立法在維護底線公平、平衡制度關系、擴大救助范圍、豐富救助形式、增強數智能力、鼓勵社會參與，以及實現權責同構等方面展現出關鍵進步，同比以往政策的立意更高遠、約束更嚴格、權責更清晰，彰顯我國在發展中保障和改善民生的務實舉措。

【關鍵詞】社會救助法 兜底保障 困難群眾 共同富裕 底線公平

【中圖分類號】D632.1 【文獻標識碼】A

社會救助制度是我國社會保障制度的重要組成部分，在維護社會底線公平領域發揮著不可替代的作用。我國社會救助領域的立法工作迎來歷史性突破，《中華人民共和國社會救助法（草案）》（以下簡稱《社會救助法》）于2025年6月24日經第十四屆全國人大常委會第十六次會議完成首次審議，預示著我國社會救助領域的首部綱領性立法即將出臺。通過七個章節76項具體條款的規定，《社會救助法》首次全面展現新時期社會救助在立法原則、保障對象、救助內容、救助程序、社會力量參與、管理和服務、法律責任上的整體要求，首次體系性回答“救助誰”“誰來救助”“怎么救助”“如何依法救助”“怎樣監督救助”等關鍵問題，從而為我國持續推進兜底保障事業穩定發展奠定堅實基礎。

我國社會救助制度的發展

回溯歷史，過去三十余年來我國社會救助制度經歷五個階段的變遷歷程，呈現出“從無到有”“從局部到全國”“從碎片到體系”的演變軌跡。其中，1993年6月城鎮低保制度在上海的試點，開啟我國市場經濟以來制度性開展家庭反貧行動的先河，擴大計劃經濟時期以受災群眾、農村五保對象為基礎的保障范疇，為改革開放初期系統性解決國有企業下崗失業問題提供關鍵助力。在此基礎上，1997年9月開始的城鎮低保擴面階段，將試點轉變為政策實踐，以國務院《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》為起點，我國先后于1999年和2003年，實現全國城鎮地區低保制度的全覆蓋和城鎮2246.8萬救助對象的“應保盡保”①，城鎮地區初步形成低保、分類救助為主的社會救助雛形。

以2007年7月國務院發布的《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》為開端，我國逐步進入農村低保擴面階段，這一時期農村低保的覆蓋人數逐步從2006年的1593.1萬人快速增長至2013年的5388.0萬人②，社會救助體現出城鄉均衡的發展態勢。隨后我國進入“8+1”社會救助階段，2014年國務院《社會救助暫行辦法》的頒布促使這一時期形成城鄉低保和專項救助相結合的“8+1”社會救助架構，為我國脫貧攻堅戰取得全面勝利提供制度韌性。“8”是指《社會救助暫行辦法》規定的八類救助形式，分別為“最低生活保障”“特困人員供養”“受災人員救助”“醫療救助”“教育救助”“住房救助”“就業救助”“臨時救助”，“1”指的是通常視為社會救助形式，并未在此辦法中專門規定的“法律援助”。此后我國邁入分層分類社會救助階段，以2020年8月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于改革完善社會救助制度的意見》為契機，我國全面構建集基本生活救助、專項社會救助、急難社會救助為一體的梯度有序的社會救助體系，多類型、多層次、多樣態的社會救助格局得以形成。

此次《社會救助法》進入立法程序不但將對我國過去三十余年來的社會救助改革做出系統性總結，而且將為我國下一階段社會救助工作賦予獨特的使命意義。具體而言，《社會救助法》的重要意義體現在以下方面。

《社會救助法》會成為促進全體國民共享經濟發展成果的催化劑。共同富裕是社會主義的本質要求，是中國式現代化的重要特征。其在現階段面臨的難點是，如何通過健全財富積累機制和提升社會保障再分配效率，來改善低收入人口的生活質量，而社會救助制度是實現這一目標的關鍵。如今，我國社會救助歷經多年發展已成熟，同時城鎮低保、農村低保、特困人員這三類享有穩定基本生活救助資金的人口規模，占總人口的比例較低，與現代化國家的底線標準仍存在差距③。這顯示社會救助拓面提質仍舊是一項長期性、艱巨性工程，通過立法來維護底線公平意義重大。

《社會救助法》會成為健全我國社會保障架構的穩定劑。與社會保險、公益慈善等領域已出臺過專門法律相比，我國社會救助制度長期以來以國務院行政法規，甚至各部門的規章為施政依據。這不但可能延緩城鄉低保、特困供養對象兜底保障標準的合理提升，使支出型貧困、服務型救助、急難救助等近年來新增的社會救助項目，因上位法的依據不足而難以獲得穩定的財政支持，而且會造成社會救助同比社會保險等制度的邊緣化態勢加深，一定程度上影響公眾對于我國社會保障再分配能力的信賴感，故通過立法來規范各級政府的職責權屬、保持不同社會保障類型的平衡異常重要。

《社會救助法》會成為打通我國基層民生服務“最后一公里”的推進劑。隨著分層分類社會救助體系的持續推進，當前全國低收入人口動態監測平臺覆蓋人數已經超過八千萬④，其中低保邊緣群體、臨時遇困者、支出型貧困人群等困難群眾數量大幅上升，這對基層社會救助的對象瞄準、監測預警帶來更大挑戰。同時，資金救助和服務型救助的融合，使基層社會救助工作的復雜性、統籌性不斷增強，服務經辦者亟需在復雜環境中厘清主要的救助職責。我國基層社會救助力量比較薄弱，在缺乏明確法律依據的前提下，各地基層社會救助在如何開展對象認定、信用監管、違法懲治，以及如何實現部門內部經費保障、人員管理、信息共享、政社協同等方面，普遍面臨窘困局面，亟需通過法律的出臺，為各地基層社會救助工作者開展服務提供強有力的支持保障。

我國《社會救助法》在關鍵領域的進步

《社會救助法》及其諸多領域的政策突破，為我國下一階段社會救助制度的有序發展提供法律依據，其在多個方面展現出顯著進步。

對國家在社會救助領域的底線責任予以確認。我國自2014年實施《社會救助暫行辦法》以來，社會救助對象一直呈現快速下降趨勢。根據統計數據測算，與2014年底相比，我國2025年第三季度城鎮和農村低保對象的規模分別下降了68.2%和36.4%⑤。這一快速的下降趨勢與國家經濟社會的進步、精準扶貧政策的開展，以及信息核對機制的完善有關。同時，部分地區社會救助標準增長緩慢的問題也不容忽視。截止到2025年第三季度，我國城鎮和農村低保的月人均標準仍然分別為828.1元和615.8元⑥，兩者分別為城鎮與農村月人均可支配收入的17.6%和32.1%⑦，該數據與現代化國家40%—50%的相對收入比例相比偏低。此次立法中有關“促進社會公平，維護社會和諧穩定，共享改革發展成果”的立法目標，以及“地方各級人民政府應當結合經濟社會發展水平和財力狀況合理安排社會救助資金”等底線規定，有望為貧困人口基本生活保障標準的合理增長及其地方財政配套予以法律約束。

有效平衡不同社會保障類型的關系。社會保險、社會救助、社會福利是我國社會保障體系的三大支柱，分別主要發揮著基礎性、兜底性、普惠性的制度功能。在實踐中，社會保險“一家獨大”的特點比較明顯，當這種與工作經歷相關聯、以繳費為基礎的“強者恒強”的制度類型被逐步強化時，社會保障的再分配效應通常也會隨之降低。自《中華人民共和國社會保險法》于2010年頒布后，社會保險制度在各級財政中的主體作用進一步得到穩固，使我國社會救助在財政投資中的比例降低，可能導致削弱兜底保障效能、加劇不同社會保障類型的結構性失衡。因此，此次立法的一個重要進步就在于對社會救助的“經費保障”“發展規劃”“管理體制”進行立法規范，有利于為各級政府在財政、發展規劃中謀求構建更加平衡、穩健的社會保障架構提供指針。

實現社會救助對象的精準擴面。2020年我國推動構建分層分類社會救助體系以來，符合條件的城鄉低保對象、特困對象可以享有穩定的基本生活救助與專項救助，受災人員、流浪乞討人員可以享有臨時救助，上述人群的救助情況得到一定程度的改善。另有三類人口仍然面臨困難：一是“一刀切”的低保標準使得略高于家庭平均收入或資產水平的貧困邊緣人士，在政策上難以享有穩定幫扶，并展現出與低保、特困對象的“福利懸崖”效應；二是收入高于低保標準但因醫療、教育等大額支出問題而陷入貧困的人口通常難以享有持續幫扶，并導致因病返貧、因教返貧的群體難以穩定脫貧；三是因突發事件而陷入緊急困難的人群難以在政策上得到及時救助，并加劇臨時困難或突發風險對其家庭生計的影響力度。此次立法的一個顯著變化就是，首次全面明確我國8類救助對象和10類救助舉措，其中剛性支出困難家庭、需要疾病應急救助人員等新增對象的納入將有效優化原有政策體系。

肯定“物質+服務”的社會救助形式。自脫貧攻堅事業順利完成以來，我國困難群眾在實踐中面臨著普遍的服務性需要。這些需要既包括長期照護、臨時監管、輔助醫療等日常生活服務類事務，又包括壓力紓解、情緒調節、文化反貧等心理健康服務類事務。為了應對上述訴求，我國近年來在資金救助以外積極拓展服務型救助，著重針對獨居失能、重病重殘、多子女等困難家庭提供入戶服務，包括社區訪視、需求評估、失能照料、送醫陪護、能力提升、社會融入、心理慰藉、關愛保護在內的一攬子服務，在基層得到了試點與實施。此次立法明文提出“保障公民依法從國家和社會獲得物質幫助和救助服務的權利”，為服務型救助的持續拓展賦予法律依據。

鞏固社會救助數智化的發展方向。數智化是我國社會救助近十年來的重大進步，從推動建設全國低收入人口動態監測信息平臺以來，我國基本建成“部省市縣”縱向互聯、多部門橫向信息共享的信息核對體系，形成以省級信息核對平臺為中樞，以戶籍、稅務、社保繳費、公積金、車輛、住房為主要核對內容的基礎平臺，為精準識別、動態監測與妥善幫扶低收入人口提供技術支撐。長期以來，我國仍然面臨著社會救助數智化的三重難題：一是法律的缺乏導致部分政府部門在分享數據時存在畏難與推諉情緒；二是因《社會救助暫行辦法》相對《中華人民共和國商業銀行法》的位階更低，各地針對存款信息的審查難度較高；三是核對信息形成后各部門能否統籌使用以及其使用規則未有統一規范。此次立法著重在上述方面實現突破，通過“信息核對”“確認結果信息共享互認”等具體條款，有效解決信息核對工作中的痛點問題，為各地持續推進數智化創造條件。

為多主體參與社會救助賦予機會。社會力量參與社會救助是“第三次分配”的重要內容，是彌補再分配力量不足的關鍵舉措。長期以來國家高度重視社會力量參與救助行動，當前仍有四個堵點未能得到根本性紓解：一是由于部分地區對公益慈善共同體的搭建不夠重視，導致救助對象的“需”與公益慈善的“供”之間長期未能聯通；二是由于對哪些救助服務可以被購買缺乏明確界定，部分地方政府不敢或不愿開展購買服務；三是社會工作者在社會救助中的作用長期未能厘清，阻礙其參與服務型救助的動力；四是社會救助機構對社會力量的支持因地而異，削減社會力量開展幫扶的穩定性。此次立法通過政策規定，明確不但要“加強政府救助與社會力量參與有效銜接和協同”，“將社會救助中屬于政府職責范圍且適合通過市場化方式提供的服務事項，通過政府購買服務方式實施”，而且鼓勵社會工作專業力量參與“心理疏導、資源鏈接、能力提升、社會融入等服務”，這為社會力量廣泛參與社會救助打通渠道。

利用懲戒機制推動救助對象的權責同構。保障社會救助資金發放到真正有需要的群體，是兜底性制度長期運行的基礎。過去十年，通過數智化的信息核對機制和更加嚴格的問責機制，我國大大降低社會救助經辦者實施“人情保”“關系保”的可能性。同時，因關鍵信息不準確或救助對象的欺騙行為而造成的“錯保”問題仍然存在，少量地區甚至出現以威脅甚至暴力形式，來干擾社會救助正常運行的違法犯罪行為，成為各地社會救助部門開展業務的難點。由于我國缺乏法律上的規定，對于上述群體通常難以進行嚴肅懲治，造成部分人群因政策漏洞而持續享有基本生活救助，引發社會輿論對社會救助制度“養懶人”“養壞人”的擔憂。此次立法從源頭上規范了上述責任群體的懲戒機制，健全規范救助程序，明確騙取社會救助等行為的法律責任，規范違規懲戒舉措，對于保證社會救助資金的良性運行具有重要的推動意義。

從立法設計到落地實施是一個完整過程，在此項法律的執行過程中需注意如下方面。系統闡釋法律中有關救助群體如何拓面、服務型救助如何開展、政社關系如何調整，以及違法人員如何懲戒等實踐領域的新舉措，以促使各地基層社會救助人員能夠真正地統一思想、凝聚共識，推進法律中關鍵政策變化能夠切實履行到位。將此法律的落地實施融入社會保障全局工作中去考量。在實踐中各地需高度重視社會救助與社會保險、社會福利等既有民生保障制度的邊界，一方面要防范社會救助工作增強后養老保險、醫療保險等領域出現麻痹大意的懈怠心理，防止繳費型社會保險的風險集中涌向非繳費型社會救助領域，另一方面則要注意服務型救助與社會福利服務的區別，防范兜底性服務全面轉向普惠性服務。捋順分層分類社會救助內部制度的關系。考慮到基本生活救助、專項社會救助、急難社會救助分別承擔著“濟貧”“助困”“救急”的政策功能，新增救助對象要注意合理安排差異化救助，低收入家庭、支出型貧困家庭需以專項救助為主，臨時遇困家庭、急難人員需以急難救助為主，在政策落地實施過程中與原有的低保、特困對象以基本生活救助為主的幫扶形式相區別。注重不同地區間的制度均衡。重視發揮中央財政的引領作用，合理規劃中央與地方財政的責任關系，既要鼓勵財政不佳地區強化對區域內兜底保障的投資，又要嚴格防止部分財政較為充裕地區過高、過快地提升救助水平，避免影響人口的有序聚集與流動。

【注：本文系國家社科基金“我國農村兒童的虐待風險及縣域為本的協同治理體系研究”（項目編號：23BSH129）和民政部政策研究中心委托課題“2024年托底性民生保障支持系統建設”研究成果】

【注釋】

①《2003年民政事業發展統計公報》，中國人民共和國民政部網站，2004年4月3日。

②《2013年社會服務發展統計公報》，中國人民共和國民政部網站，2014年6月20日。

③宮蒲光：《關于社會救助立法中的若干問題》，《社會保障評論》，2019年第3期。

④《民政部：全國低收入人口動態監測平臺覆蓋8015萬人》，《農民日報》，2024年5月17日。

⑤⑥《2025年3季度民政統計數據》，中國人民共和國民政部網站，2025年11月4日。

⑦根據國家統計局公布的2025年第三季度城鎮/農村居民人均收入情況數據計算得出。

責編/李丹妮 美編/楊玲玲

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