摘 要:發展組團式、網絡化的現代化城市群和都市圈，要求在更深層次、更廣維度上，推動現代化城市群產業發展共鏈同群、基礎設施互聯互通、公共服務共建共享、要素資源自由流動、區域市場同體同興、環境污染聯防聯治，形成與高質量發展相適應的現代化城市群建設新格局和治理新機制。進一步提升現代化城市群治理效能，必須科學運用規劃、政策、制度、技術等綜合手段，對城市群發展規劃、產業發展布局、基礎設施建設運營、公共產品和公共服務供給、生態環境保護等方面進行科學化、系統化和精細化管理，保障城市群功能協同運轉、提升城市群空間品質。

關鍵詞:城鄉融合發展 現代化城市群 空間治理路徑

【中圖分類號】F299.2 【文獻標識碼】A

2025年中央城市工作會議提出“著力優化現代化城市體系”，強調“著眼于提高城市對人口和經濟社會發展的綜合承載能力，發展組團式、網絡化的現代化城市群和都市圈”[1]。截至2021年底，我國19個城市群以占全國不到三分之一的國土面積，承載了全國七成以上的人口，貢獻了八成以上的地區生產總值[2]，是國家新型城鎮化主體區、經濟高質量發展核心區和城鄉融合發展重心區。這就要求在更深層次、更廣維度上推動現代化城市群產業發展共鏈同群、基礎設施互聯互通、公共服務共建共享、要素資源自由流動、區域市場同體同興、環境污染聯防聯治，形成與高質量發展相適應的現代化城市群建設新格局和治理新機制，使現代化城市群建設成為推進區域協調發展的重要引擎。

《中共中央 國務院關于推動城市高質量發展的意見》（以下簡稱《意見》）提出，“大力推動城市結構優化、動能轉換、品質提升、綠色轉型、文脈賡續、治理增效”[3]。現代化城市群治理是運用規劃、政策、制度、技術等綜合手段，對城市群發展規劃、產業發展布局、基礎設施建設運營、公共產品和公共服務供給、生態環境保護等方面進行科學化、系統化和精細化管理的過程，是保障城市群功能協同運轉、提升城市群空間品質的重要抓手。城市群治理效能不僅深刻影響人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，也直接關系國家治理體系和治理能力現代化水平，需以城市高質量發展為支撐，大力推動城市群協同聯動、功能一體、結構優化、動能轉換、品質提升、綠色轉型、文脈賡續、治理增效，建設更多創新型、宜居型、美麗型、韌性型、文明型、智慧型的現代化城市群。

提升數智化治理能力

作為一個集人口、產業、設施、能源、環境、安全等多要素交織、高度復雜、規模龐大的巨型綜合體，現代化城市群治理面臨各種挑戰。面對現代化城市群快速多變的運行特征，城市群內各城市之間的不同領域往往相對獨立，彼此間知識體系和決策方法互不兼容，信息共享不暢，協同機制缺失，“有限數據+專家經驗”的傳統治理模式已顯得力不從心。同時，城市群在運行中實時產生來源各異、坐標不一、模態多樣的海量時空數據，難以統一整合與表達，導致城市管理者難以實時、全面、精準地感知城市群運行狀態并作出反應。

應對城市群治理挑戰，可借助人工智能、大數據、大模型、云計算、區塊鏈等新一代數字技術手段，打造高效協同、集約統一、數據融合的現代化城市群建設數字底座，以“數字孿生城市”建設為依托，構建可計算、可查詢、可擴展的“數字孿生城市群”，生成多層次、鏈條式、可解釋的城市群綜合治理方案，促進數智技術和城市群治理的深度融合，提升城市群治理的智慧化和精細化程度。進一步深化城市群數據資源開發和多場景應用，推動城市群各城市之間政務服務“一網通辦”、城市運行“一網統管”、公共服務“一網通享”等，不斷提升城市群治理的安全性、可持續性與智能決策能力。

隨著數據融合和推理能力的不斷提升，現代化城市群空間治理將向更自主、更靈活、更高效和更智能的方向發展。需要依托大數據建立跨城市的數據信息共享平臺，形成公共數據資源中心，打通城市群城市間的數據壁壘，實現跨城市業務協作，規范標準化業務數據接口，整合數據資源，集中管理規模化運營，通過數據挖掘加工利用催生一批大數據、軟件開發集成、信息系統運維、信息服務、移動互聯網及數據服務產業發展，促進城市群經濟增長由粗放型向集約型轉型升級。

提高一體化治理水平

推動城市群一體化治理是建設社會主義現代化強國的戰略需要，也是推動城市結構優化、品質提升、治理增效的重要途徑。《意見》提出，“穩妥有序推動城市群一體化和都市圈同城化發展”“促進城市間定位錯位互補、設施互聯互通、治理聯動協作”“加強城市群內產業鏈協作，優化城市群之間產業分工和空間聯系”[4]。黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》進一步提出，“加快城市群一體化和都市圈同城化”“加強重點城市群協調聯動發展，促進區域創新鏈產業鏈高效協作”[5]。

提高現代化城市群建設的一體化治理水平，需要重點推進城市群人口互流互動的一體化治理、產業同鏈同群的一體化治理、城鄉等值融合的一體化治理、基礎設施統配統建的一體化治理、公共服務設施同標同惠的一體化治理、生態環境聯防聯治的一體化治理、區域市場主體的一體化治理等，全力提高現代化城市群一體化治理水平，把城市群一體化治理作為跨區域治理的重要典范[6]。長三角城市群推進“不破行政隸屬、打破行政邊界”的跨界協同治理，加快要素跨界自由流動、產業高效協作、風險共擔機制，構建統一開放的市場體系。比如，長三角三省一市的醫保結算系統均已接入國家層面的統一信息平臺，并在區域內實現聯通，涉及41個城市1.8萬家醫療機構[7]，三省一市實行戶籍準入年限累計互認，推動勞動力跨區域流動和高效配置。又如，長三角生態綠色一體化發展示范區聚焦規劃管理、生態保護、土地管理等“8+N”重點領域，長三角一體化示范區已形成154項制度創新經驗，其中57項面向全國復制推廣[8]。

增強精準化治理效能

截至2024年底，我國常住人口城鎮化率已達67%[9]，城市發展從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主階段，這要求城市群發展由粗放開發轉向集約高效，從規模擴張轉向品質提升，通過存量提質增效，優化城市群產業布局，不斷提升城市群發展能級和生活質量。在規劃、建設、管理上，堅持因地制宜、因群施策、各展所長，增強現代化城市群發展的動力活力。通過技術創新和資源整合，提升精細化治理效能，真正實現從“人找政策、人找服務”向“政策找人、服務找人”轉變。

首先，建立現代化城市群產業協同發展政策體系。根據城市群內不同等級城市的特征和功能定位，發揮各類城市在資源、科技、人才等方面的資源優勢，制定利益共享、成本共擔的產業協同發展政策，引導城市群內產業間合理分工、協調互補和錯位發展，有效提升城市群產業鏈整體水平。其次，建立現代化城市群公共產品供給政策體系。針對公共產品供給主體多樣化、供給過程復雜化、供給空間跨界化等特征，通過城市間合作、公私合作等渠道，構建包括規劃銜接、財稅分享、生態環境管理、公共服務配置、數據共享等公共領域政策創新體系，建立城市群公共產品供給的政策保障。再次，建立現代化城市群利益分配與補償政策體系。城市群利益協調的前提是城市之間充分表達自身的利益訴求，可從現代化城市群建設需求出發，建立城市之間橫向協商平臺，形成常態化、制度化、互相銜接的協商政策體系，構建起城市群利益表達與訴求機制，建立城市群利益分配與補償機制，并對城市之間合作的利益開展評估與反饋。四是創新現代化城市群生產要素優化配置政策。例如，創建跨區域融資模式，支持發行城市群專項債，在城市群內實行土地增減掛鉤指標跨城市調劑，建立城市群科技創新資源共享平臺，建立生態補償橫向轉移支付制度。建立統一的人才信息共享平臺，推行專業技術職稱跨區域互認；推動政務服務“一網通辦”，實現戶籍準入年限同城化互認；建立教育醫療資源均衡配置機制，實行社保積分互認政策等。

健全常態化治理機制

強化現代化城市群治理需要權威高效的組織機構、政府主體之間利益和行動協調的組織平臺以及提供區域公共品及公共服務的政策工具。

這就要求一方面加強頂層設計，構建與我國經濟發展階段和城市化發展階段相適應的現代化城市群治理體系，成立統一的城市群協調治理機構，構建起政府、企業、社會組織共同參與協作治理的城市群治理組織架構。比如，對于跨省級行政區域的城市群，可在國家層面設立城市群一體化治理委員會和公共資金統一調度委員會，統籌協調現代化城市群建設的重大事項和重大工程建設等；對于省內城市群，可在省級層面設立省級城市群一體化治理委員會和公共資金統一調度委員會。又如，可在城市群內設立專職執行機構和財稅協調機制，保障規劃銜接與政策協同，建立跨省區的城市群地方政府聯席會議制度，加強城市群立法等。另一方面，建立跨城市的常設性利益協同機構，激勵城市之間積極開展合作，形成互利共贏的合作關系，進而轉化為區域內的利益制衡機制和利益共享機制，以減少跨城市發展引發的利益協調問題。例如，長江三角洲城市群三省一市共同組建長三角區域合作辦公室，聯合出臺跨域政策，推動各城市在產業、交通、環保等重點領域協同發展，取得了顯著組織賦能成效。2024年，長三角地區經濟總量突破33萬億元，以僅占全國4%的國土面積，創造了全國近1/4的經濟總量，集聚了全國約17%的人口，對全國經濟增長的貢獻率約為30%[10]。

推行差別化治理方式

我國城市群已形成五大國家級城市群、九大區域性城市群和六大地區性城市群，組成的“5+9+6”空間結構格局。其中，長三角、珠三角、京津冀等5個國家級城市群發育程度和創新程度高，處在城市群發育的成熟階段；而位于中西部地區的蘭西城市群、呼包鄂榆城市群、滇中城市群等6個區域性城市群，尚處在緩慢發育階段甚至發育雛形階段。對于處在不同地區、不同發育階段和不同發育程度的城市群，不能采取同一種政策、同一種治理模式和同一種治理路徑，需要面向治理能力現代化目標，因“群”而異地提出差別化精準化治理路徑。

對于東中部地區發育程度高的城市群，需重點突出控制總量、提高質量、優化功能、提升品質、強化輻射、均衡布局的集約化治理模式，加快建成世界級超大城市群、全球科技創新高地和新興產業重要策源地，著力提升城市群空間集聚品質、國際化水平和全球資源配置能力。對于東中部地區快速發育和發育程度較高的城市群，重點突出擴容提質、優化結構、轉型升級、完善功能、提升效能的集群化治理模式，培育優勢產業集群，增強城市群綜合承載能力和綜合服務功能，提升城市群高質量發展的綜合支撐能力。對于西部地區發育緩慢和發育程度較低的城市群，重點突出做大總量、做強中心、強化集聚、完善結構、逐步輻射的集團化治理模式，通過強省會、強中心和壯大都市圈等路徑，著力提升中心城市和都市圈的高效集聚能力，以中心城市和都市圈為“鼎”托起城市圈快速發展。對于東北地區發育程度降低且徘徊不前的城市群，重點突出鞏固總量、重組結構、重賦功能、有機更新、遏制收縮、提質增效的集中化治理模式，通過新質生產力驅動，注入新產業、新空間、新業態，逐步實現城市群的結構重組和功能重組，最大限度地降低城市人口下滑、產業收縮、設施閑置、地位下滑對城市群發展帶來的負面影響，多渠道提升城市群發展韌性。對于邊疆地區城市群，如天山北坡城市群、滇中城市群等，突出城市群發展對保障國家安全的特別地位，特殊施策加強邊境城市建設，在國家重大戰略布局中優先考慮邊疆地區城市群建設，實施特殊用地政策，建設土地改革試驗區，用“土”辦法建群固邊。

通過差別化治理方式實施，明確各城市群在國家發展中的戰略地位、空間規模、職能組合、聯系強度和布局形態等，分類制定城市群空間優化與資源配置政策，根據不同地區城市群資源環境承載能力，以人定群，以水定群，以地定群，以能定群，以生態環境容量定群，“量力而行”地推動不同發育程度的城市群生產要素合理集聚、疏散，推動城市群基礎設施和公共服務設施的合理布局，因類制宜、因地制宜、因度制宜地推動現代化城市群建設進程。

提升空間治理品質

習近平總書記指出“科學布局生產空間、生活空間、生態空間，給自然留下更多修復空間”[11]。現代化城市群是由生產空間、生活空間和生態空間構成的多介質、多層級、多功能的空間載體，需要優化城市群三個空間結構，同時提升三個空間治理品質。通過城市生產、生活、生態空間的整體提升，構建生產空間集約高效、生活空間宜居舒適、生態空間山清水秀的現代化城市群空間治理新格局，筑牢城市群高質量發展的安全韌性底線，建設韌性城市群。

一是提升城市群生產空間品質。通過科技創新和新質生產力驅動，推進城市群傳統產業轉型升級，大力發展高端制造業、高新科技產業和高附加值服務業，提升城市群生產空間高效集約利用效率，建設有鏈有群的城市群。二是提升城市群生活空間品質。科學制定城市群生活空間品質提升項目規劃，一體化推進城市群體檢和城市群更新，大力推進安全、舒適、綠色、智慧的城市群居住社區、產業社區、商務社區建設，建設和創造宜業、宜居、宜樂、宜游的良好城市環境，促進產城融合、城鄉等值和職住平衡，營造高品質城市生活空間，提升公共服務優質均衡水平。通過場景創新、服務優化與文化煥新，激活城市群中高端服務供給，推動生活空間由“物理承載”向“價值轉化”升級，推動消費型城市走向消費型城市群。三是提升城市群生態空間品質。依托綠水青山、生態廊道、綠道系統等生態資源，構建“可進入、可參與、可消費”的生態空間網絡，提升城市群生態系統服務功能，推動城市群減污降碳擴綠協同增效，推進美麗城市建設。

【本文作者為中國科學院地理科學與資源研究所研究員；本文系國家社會科學基金重大項目“國家城鄉融合發展試驗區實踐創新與政策優化研究”（項目編號：25&ZD094）、國家自然科學基金創新研究群體項目“城鄉融合發展”（項目編號：42121001）的研究成果】

注釋略

責編：石 晶／美編：石 玉