摘 要:長期護理保險制度，既是應對失能風險的重要社會保障制度，又是培育銀發經濟新動能的關鍵政策創新。區別于一般社會保險，長護險同時具有鮮明的發展型政策工具特征。通過公共支付機制，長護險可在長期護理服務領域形成穩定、可預期的有效需求，為養老服務體系建設和銀發產業發展提供制度性“錨點”。長護險并非單純的財政支出項目，而是一項兼具社保功能與發展效應、具有長期結構性影響的制度性安排，其實施成效關鍵取決于制度設計能否在“兜底民生”與“激發活力”之間實現有效銜接。

關鍵詞:長期護理保險 銀發經濟 社會保障 產業政策

【中圖分類號】F842.6 【文獻標識碼】A

習近平總書記指出：“隨著經濟社會發展和人口年齡結構變化，我國總體上已由人口增量發展轉向減量發展階段，人口發展呈現少子化、老齡化、區域人口增減分化等明顯的趨勢性特征。推進中國式現代化面臨新的人口環境和條件。”[1]老齡化進程與失能風險的高度疊加，正成為我國面臨的突出挑戰。研究表明，我國失能老年人規模將從2020年的約5270萬增長至2030年的7770萬，失能老人平均將經歷7年以上的長期照護需求期。這一趨勢不僅顯著增加家庭照護壓力，也對醫療保障體系、養老服務體系以及社會治理能力提出系統性挑戰。長期護理保險制度（以下簡稱“長護險制度”）已成為積極應對人口老齡化的重要制度安排。

2016年，人力資源社會保障部辦公廳發布《關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》，正式啟動制度試點，確定15個城市作為試點地區。[2]2020年，國家醫保局會同財政部印發《關于擴大長期護理保險制度試點的指導意見》，決定進一步擴大試點范圍，試點工作穩妥有序擴大至49個城市。[3]2022年，黨的二十大報告提出“建立長期護理保險制度”。[4]2025年，黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》進一步提出“推行長期護理保險制度”。[5]這標志著長護險由局部探索逐步邁向制度化發展階段。

我國長護險制度試點成效與經驗

2023年，經濟合作與發展組織（OECD）國家長期護理支出平均占國內生產總值的1.8%。在發達國家中，建立公共長護險制度的國家并不多，德國、日本和韓國分別在65歲及以上人口占比接近或超過14%的階段，于1994年、2000年和2008年建立起覆蓋廣泛的長護險制度。[6]有的國家主要依托社會救助模式（如美國），通過家計調查為低收入人群提供有限保障；有的國家采取完全由財政負擔的社會福利模式（如法國、奧地利），其保障水平通常與收入狀況負向掛鉤。總體來看，各國制度路徑雖存在差異，但共同趨勢在于通過公共制度安排，將長期護理從家庭內部的私人風險，轉化為社會共同分擔的公共責任。

盡管我國長護險制度正處于試點階段，但已取得顯著進展。目前，全國長護險參保人數近3億人，累計享受待遇人數超過330萬人，累計基金支出超過千億元，年人均減負約1.2萬元，[7]參保規模全球最大，為制度全面推行奠定堅實基礎。我國啟動長護險制度探索，既順應國際應對老齡化的制度趨勢，又形成了具有自身特色的發展路徑。從運行實踐看，我國長護險制度呈現以下特征。

社會保險定位明確，但獨立籌資機制仍需探索完善。國家層面將長護險定位為社會保險制度，強調獨立建制、制度單列。但在試點階段，籌資主要依托基本醫保基金劃轉，輔以地方財政補貼和個人繳費，尚未形成完全獨立、穩定的籌資來源。總體來看，醫保基金劃轉約占籌資來源的70%，地方財政補貼約占10%，個人繳費約占20%，用人單位直接繳費比例相對較低。[8]2024年，長護險基金收入為279.6億元，人均繳費148.7元，約占居民人均可支配收入的0.36%。[9][10]不同地區在籌資標準和方式上差異較大，既有定額籌資模式，也有按工資比例籌資模式。這種依托醫保基金籌資的安排，在制度起步階段有利于降低制度建設成本、加快覆蓋擴展。但隨著長護險走向常態化運行，還需盡快構建獨立、穩定、可預期的籌資機制，以夯實制度長期可持續運行的財務基礎。

參保范圍逐步擴大，但城鄉之間仍存在差異。按照國家統一部署，試點階段長護險以職工醫保參保人員起步，部分試點城市逐步將城鄉居民醫保參保人員納入。目前，約一半試點城市同時覆蓋職工醫保和居民醫保參保人群。由于籌資能力差異，職工醫保人群的籌資水平和待遇標準普遍高于居民醫保人群。例如，在相同失能等級下，成都市參保職工的待遇水平高于參保居民。但也有地區積極探索城鄉一體化路徑，如浙江寧波市對職工和居民實行統一籌資標準和待遇水平，為未來制度整合提供了有益經驗。

保障對象聚焦重度失能人群，并逐步向中度失能和失智人群拓展。按照制度設計，長護險重點解決重度失能人員的基本護理保障需求，優先保障符合條件的失能老年人和重度殘疾人。2021年，國家醫保局和民政部印發《關于印發〈長期護理失能等級評估標準（試行）〉的通知》，[11]持續推進失能等級評估標準和評估管理規范化，逐步建立全國統一的評估體系。在此基礎上，山東青島市、上海市、廣東廣州市等約20%的試點地區，根據基金承受能力和服務供給狀況，將保障范圍有序擴大至中度失能或失智人群。2024年，上海市長護險受益老年人數達到41.2萬人，[12]占其65歲及以上老年人口的約9%，制度覆蓋面和受益程度持續提升。

以服務給付為主，服務項目和支付規則日趨規范。在待遇支付方面，試點地區普遍以服務給付為主，提供居家護理和機構護理服務報銷，并通過封頂線、服務時長和價格管理等方式控制基金支出。總體報銷比例平均在70%左右，普遍介于50%至90%之間，[13]且居家護理的報銷比例通常高于機構護理。江西上饒市等約30%的試點地區在護理資源相對緊缺的情況下，探索現金補貼方式作為補充。2025年9月，國家醫保局發布《國家長期護理保險服務項目目錄（試行）》，明確生活照料類和醫療護理類兩大類服務項目，分別涵蓋8類20項和4類16項，為全國范圍內的規范統一實施提供制度基礎。[14]

綜合來看，我國長護險制度在試點中實現大規模覆蓋，并在籌資方式、參保范圍、保障對象和支付模式等方面形成具有中國特色的制度框架。這種以社會保險為基礎、以服務給付為核心、在地方差異中漸進推進的制度安排，在有效緩解失能風險、改善老年人及其家庭福利的同時，也通過穩定、可預期的公共支付機制，深刻影響著長期護理服務的供需結構和銀發產業的發展方式。

長護險賦能銀發經濟發展的動力機制

對于長護險制度的全面推行，社會上普遍存在兩方面關切：一是在人口老齡化持續加深、失能人口規模快速擴大的背景下，長期護理需求的集中釋放是否會帶來過重的財政負擔，影響制度可持續性；二是如何在兜牢基本民生底線的同時，將長期護理保障轉化為推動銀發經濟發展的內生動力。事實上，理解上述問題的關鍵，不在于單純比較長護險的“成本”，而在于將其作為一種制度性公共支付工具，通過需求側釋放與供給側重塑的雙重機制，在改善老年人福祉的同時，帶動養老服務體系和銀發產業鏈的系統性發展，實現“兜底民生”與“激發活力”協同并進。

作為社會保險制度，長護險從需求側釋放老年消費潛力。從需求側看，長護險不僅改善失能人群的照護可及性，也通過穩定消費預期，為銀發經濟提供持續且可預期的需求支撐。一方面，長護險通過降低長期護理服務的實際價格，提升失能人員的有效需求。長期護理服務兼具剛性需求和價格敏感性特征，在缺乏制度保障的情況下，較高的自付費用往往會抑制失能家庭對專業護理服務的使用。長護險通過報銷機制降低護理服務的自付比例，使原本因價格約束而被壓抑的護理需求得以釋放，推動護理服務消費從“被動應對”向“主動選擇”轉變。

另一方面，長護險通過緩解家庭的預防性儲蓄壓力，釋放非失能老年群體的消費潛力。通過制度保障降低家庭對未來高額護理支出的不確定預期，減弱中老年家庭為應對潛在失能風險而進行的過度儲蓄動機，從而提高其進行日常消費和消費升級的意愿。基于中國健康與養老追蹤調查（CHARLS）數據的研究表明，長護險試點顯著提升非失能老年家庭在醫療和正式照料支出以外的消費水平，從而為銀發經濟發展創造更多的有效需求。

作為產業政策工具，長護險從供給側推動銀發產業擴張并帶動就業增長。從供給側看，長護險通過制度化、穩定化的公共支付機制，持續向市場釋放明確且可預期的需求信號，形成多層次產業帶動效應，不僅推動銀發經濟產業體系的系統性擴張，也同步帶動相關就業規模的增長。據不完全統計，“十四五”期間，49個試點城市長護險累計拉動社會資本投入相關產業超過500億元，定點服務機構數量超過8800家，護理服務人員規模達到30萬人，相關指標較“十四五”初期均增長50%以上，[15]成為銀發經濟發展的重要增長點。從產業鏈視角看，長護險對銀發經濟的推動作用主要體現在三個相互銜接的層次。

推動長期護理服務核心產業的規模化、規范化發展，并形成穩定的崗位需求。核心產業主要包括直接提供長期護理服務的養老照護機構和醫療康復部門。政策性資金的持續注入，刺激機構養老、社區照護和居家護理等服務需求的增長，吸引更多社會資本進入養老護理領域。隨著服務規模擴大和需求穩定，護理機構對護理人員、康復治療師、社會工作者、老年醫學醫護人員及相關管理人員的需求顯著增加。

帶動康復輔具、智慧養老和適老化改造等關聯產業協同發展，拓展多樣化就業空間。關聯產業主要包括康復輔具與醫療器械制造、智慧養老技術與信息化服務、適老化住宅改造、健康管理與營養服務等領域。這些行業通過滿足護理機構和老年消費者在設備、技術及配套服務方面的需求，獲得持續的間接增長動力。例如，護理需求的增長帶動助行器、康復設備、生命體征監測儀器和智能穿戴設備等產品市場需求的增長，促進養老機構在數字化監測和信息系統建設方面的投入，從而催生設備制造、數據管理等崗位需求。

通過制度引導效應，促進養老金融、護理教育和服務創新等延伸產業布局，培育新就業形態。延伸產業更多受益于長護險釋放的制度信號和消費結構變化，典型領域包括養老金融（如商業長護險、反向抵押養老）、護理教育與職業培訓，以及老年健康研究和相關服務創新。在長護險的示范和引導作用下，這些領域逐步形成與基本長護險相互補充、協同發展的市場體系，并催生出長期照護師、失能評估師、適老化改造評估師、養老輔具適配師、養老顧問等一批新職業和新業態。

推行長護險制度需要重視的幾個關鍵問題

在長護險試點推進過程中，制度可持續性、公平性以及家庭與社會責任邊界等方面已客觀暴露出一些現實問題，社會上也存在對相關問題的不同認識甚至誤解，有必要在總結實踐經驗的基礎上加以系統研究和應對。

關于籌資水平與可持續性。在試點階段，長護險籌資主要依托基本醫保基金劃轉。在醫保基金運行壓力逐步加大的背景下，一個普遍擔心是長護險將面臨不可持續風險。[16]從制度設計看，這一問題的關鍵在于如何合理確定籌資水平，并逐步構建獨立、穩定、可持續的籌資機制。從國際經驗看，德國、日本等國家在建立長護險制度時，均將其與醫保體系相對區分，但在籌資邏輯上保持銜接。其長護險繳費率通常約為醫保繳費率的12.5%，并隨老齡化程度加深和制度運行需要進行動態調整。與之相比，我國長護險在試點階段的籌資水平總體偏低。這一安排在制度起步階段有利于降低推行阻力、加快制度覆蓋，但在制度逐步擴面、失能人口持續增加的背景下，若籌資機制缺乏動態調整空間，可能導致制度受益面受限，或對財政補貼形成更大依賴。因此，在長護險由試點走向全面推行的過程中，應通過科學精算測算，合理把握籌資水平與保障范圍之間的平衡，逐步建立獨立、穩定、可動態調整的籌資機制，緩解財政壓力。同時，在制度設計中統籌考慮長護險對銀發產業發展的帶動效應，有助于在更大范圍內形成“保障—產業—財政”的良性循環。

關于參保覆蓋差異與逆向選擇風險。職工與城鄉居民在長護險覆蓋范圍和受益水平上的差異，不利于制度的公平發展與長期穩定運行。當前，將城鄉居民納入長護險覆蓋范圍，主要面臨以下幾方面現實約束：一是經濟增速放緩和地方財政壓力加大，有的地區在為居民參保提供財政補貼方面能力有限、動力不足。二是居民參保普遍采用定額籌資模式，易在低收入人群內部產生籌資負擔的逆向調節問題，影響其參保意愿和參保能力。三是城鄉居民醫保參保人數下降，可能進一步加劇逆向選擇風險。試點城市普遍規定，基本醫保參保人員應同步參加長護險。統計數據顯示，居民醫保參保人數自2019年以來持續下降，盡管其中包含部分由居民醫保轉入職工醫保的情況，但居民參加長護險需額外繳費的設計，可能增加年輕、健康群體的退保傾向，從而削弱長護險的參保基礎。

關于相關制度銜接與整合。如何實現長護險制度與現有養老護理補貼和重度殘疾人護理補貼制度的有效銜接，避免政策疊加和資源碎片化，也是一個重要問題。從制度功能和保障目標看，這三項制度在保障對象、服務內容和政策目標上高度重合，具備整合的現實基礎。通過強化制度協同，有助于更精準地兜底困難群體，避免財政資源“撒胡椒面”式分散。從實踐運行情況看，各地在制度銜接方式上探索路徑不一：有的地區允許重度殘疾老年人同時享受殘疾人護理補貼和長護險待遇，有的地區則規定“擇一就高”享受；在多數試點城市，失能人員通常在長護險與養老護理補貼之間擇高享受。由于長護險的給付水平明顯高于其他兩類補貼，其已成為重度殘疾老年人和經濟困難失能老年人的優先選擇。通過制度整合，將功能相近、保障對象高度重合的補貼政策逐步納入長護險制度框架，有助于拓寬籌資來源，提升財政資金使用效率，減少制度碎片化，從而更好實現對困難失能群體的精準保障。

關于家庭照護支持方式與異地服務機制。在長護險制度設計中，如何合理界定家庭照護與社會化照護的關系，是一個需要審慎回應的現實問題。圍繞是否對家庭成員照護給予現金補償，在實踐中存在不同看法。在專業護理服務供給不足的地區，現金補貼在短期內具有一定合理性，其成本通常低于服務給付，有助于支持家庭照護功能發揮。但從中長期看，現金補貼可能引發失能等級高報、照護質量難以監督等道德風險。相關研究也表明，以服務給付為主的模式在改善失能老年人健康和生存狀況方面效果更為明顯。同時，在養老服務產業尚處于培育階段時，若需求信號主要以現金形式釋放，不利于社會化照護服務市場的成長。從國際經驗看，德國實行現金補貼與服務給付并行，日本則堅持以服務給付為主。盡管制度形式不同，但其共同特征在于，均通過發揮長護險公共支付的“戰略性購買”功能，引導社會資源進入照護服務領域，推動專業化、規范化的照護服務體系建設。此外，隨著人口流動加快，失能人員隨子女異地居住和養老的情況日益普遍，長護險在異地服務供給和待遇結算方面仍面臨挑戰。推動失能等級評估標準互認、服務資源銜接和異地結算機制建設，是提升制度公平性和便利性的關鍵方向。目前，浙江省已率先實現省內長護險異地結算，為進一步完善相關機制提供了有益經驗。

在探索實踐中不斷完善長護險制度

從制度屬性看，長護險制度首先是一項以社會互助共濟為基礎的社會保險制度，其基本功能在于分散個體面臨的失能風險，保障失能人員獲得基本、必要、可負擔的長期護理服務，包括基本生活照料以及與之密切相關的醫療護理服務費用，是對現有養老保險和醫療保險制度的重要補充。區別于一般社會保險，長護險同時具有鮮明的發展型政策工具特征。通過公共支付機制，長護險可在長期護理服務領域形成穩定、可預期的有效需求，為養老服務體系建設和銀發產業發展提供制度性“錨點”。在這一意義上，長護險既是兜底民生的重要社保政策，也是激發市場活力的重要產業政策。

從國家治理角度看，長護險的制度價值主要體現在三個方面：一是通過制度化方式應對老齡化背景下快速上升的失能風險，提升社會整體的風險承受能力；二是通過公共政策引導資源配置方向，推動長期護理從以家庭為主的私人責任，逐步轉向社會化、專業化供給；三是通過穩定而規模化的需求牽引機制，引導社會資本和人力資源有序進入養老服務和銀發產業領域。正因如此，長護險并非單純的財政支出項目，而是一項兼具社保功能與發展效應、具有長期結構性影響的制度性安排，其實施成效關鍵取決于制度設計能否在“兜底民生”與“激發活力”之間實現有效銜接。

明確長護險兼具社保與產業政策的雙重屬性，逐步建立獨立、穩定、可持續的籌資機制。堅持社會保險互助共濟原則，明確個人、用人單位與各級政府在長護險中的籌資責任，逐步降低對基本醫保基金劃轉的高度依賴，建立基于精算測算的獨立籌資機制，增強制度的財務穩健性和長期可持續性。相較于“低籌資—低待遇”模式，適度提高籌資水平、優化籌資結構，有助于擴大制度受益面，并增強長護險對銀發產業發展的需求牽引作用。應逐步推動由定額籌資向與收入掛鉤的比例籌資轉變，縮小職工與居民之間的繳費和待遇差距，為實現長護險制度的統一奠定基礎。

推進養老護理補貼、殘疾人護理補貼等相關福利制度與長護險的整合優化，拓寬籌資渠道，強化對困難群體的兜底保障。建議在不降低現有保障水平的前提下，將福利彩票公益金中用于養老護理補貼的資金，以及重度殘疾人護理補貼中與長期照護直接相關的支出，統籌納入長護險的財政補貼渠道，以提升財政資金使用效率、減少制度碎片化。對經濟困難老年人、重度殘疾人和生活困難殘疾人，可通過財政補貼方式減免或代繳個人繳費，并對其長護服務的自付費用予以適當補助，確保制度整合后待遇不降低、保障更穩定。

完善統一的失能等級評估與分級給付機制，在籌資能力約束下穩步擴大制度受益面。全面推廣國家統一的長期護理失能等級評估標準，規范評估流程，提升評估的科學性、公正性和可復制性。在中長期精算測算基礎上，合理平衡籌資能力與擴大受益范圍之間的關系，適度放寬待遇資格，提高參保受益率。進一步細化不同失能等級對應的服務包、服務時長和支付封頂線，建立與失能程度和護理服務強度相銜接的分級支付機制，引導保障對象優先選擇居家和社區護理服務，提高基金使用效率。

在制度設計中統籌家庭照護與社會化照護，完善家庭照護支持方式和異地服務機制。堅持以服務給付為主、現金補貼為輔的基本取向，通過公共支付機制持續培育專業化、社會化的照護服務供給。在服務資源不可及、地理條件受限或特定疾病情形下，可對家庭成員實際提供的照護給予適度現金補償，并加強對家庭照護者的培訓與支持。借鑒國際經驗，豐富長護險的給付方式，將護理輔具租賃與購買、居住環境適老化改造等服務，合理納入支付范圍。同時，加快推進失能評估結果跨地區互認和異地結算機制建設，推動長護險待遇隨人流動、順暢銜接，提升制度公平性和便利性。

統籌產業、人才與市場機制，因地制宜推動養老服務體系和銀發經濟高質量發展。在服務供給方面，依托長護險制度穩定需求信號，加快社區嵌入式養老服務設施建設，在街道和鄉鎮層面培育具備全托、日托、上門服務和區域指導功能的綜合性養老服務機構；加大對欠發達地區的政策支持力度，完善護理服務基礎設施，探索集中供養與互助養老相結合的模式，優先保障重度失能的空巢或失獨老年群體。在人力資源方面，加強專業護理人才培育和職業發展支持，推動職業院校和高校增設養老服務管理、老年康復與護理等相關專業，推進校企合作和訂單式培養；完善職業技能等級認定和職稱評價體系，提高薪酬待遇和職業吸引力。在市場機制方面，發揮商業保險的補充作用，在規范參與長護險經辦管理的基礎上，引導商業保險機構發展長期護理補充保險，通過稅收優惠、醫保個人賬戶支付等方式，構建多層次長期護理保障體系，更好滿足老年人多樣化、差異化的長期護理需求。

【中國人民大學勞動人事學院教授、博導；本文系國家社會科學基金重大項目“發展銀發經濟和增進老年福祉的政策研究”（項目編號：24&ZD167）的階段性成果】

注釋略

責編：劉 明／美編：石 玉