摘 要:以人工智能大模型、數字經濟、智能網聯汽車、低空經濟等為代表的新興領域，正在深刻改變人類生產生活方式、重塑全球產業格局。與此同時，技術躍升與法律規則供給不足之間的張力愈發凸顯，對國家安全、社會穩定和公民權益構成威脅。面對新興領域快速發展帶來的法律難題和治理挑戰，我們必須堅持以習近平法治思想為指導，系統研究新興領域立法的獨有特性，加快推動形成與我國法治發展階段相適應、與技術優勢相匹配、與預防潛在風險和治理現實問題相對應、與社會和公眾需求相契合的法律制度體系，以良法善治護航新興領域健康發展。

關鍵詞:新興領域 良法善治 人工智能治理 數字經濟 風險規制

【中圖分類號】D920.1 【文獻標識碼】A

2025年12月，習近平總書記在中央經濟工作會議上指出：“強化企業創新主體地位，完善新興領域知識產權保護制度。”[1]隨著人工智能、云計算、大數據等技術和智能終端的普及，以及物聯網、生物技術等顛覆性科技與社會各行業、生活各場景的深度融合，人工智能大模型、數字經濟、低空經濟、自動駕駛、智慧醫療等一系列新興領域和產業加速涌現，也必然會帶來各種新問題新情況新挑戰。亟須將法治建設與科技創新相結合，與時俱進加強新興領域立法，有效保護各類創新活動和創新成果，推動經濟高質量發展。

2025年全國人民代表大會常務委員會工作報告提出，將圍繞人工智能、數字經濟、大數據等新興領域加強立法研究。《國務院2025年度立法工作計劃》提出加強新興領域立法，提高立法質量，明確“推進人工智能健康發展立法工作”。[2]黨的二十屆四中全會提出：“加強網絡、數據、人工智能、生物、生態、核、太空、深海、極地、低空等新興領域國家安全能力建設。”[3]

在全面建設社會主義現代化國家新征程上，需更加重視法治、厲行法治，以良法促善治助發展。運用法治思維和法治方式進行治理，更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用。[4]對新興領域進行科學、有效立法，可以助力新技術發展與產業升級，保護社會公眾合法權益，為國家長治久安提供堅強保障。

新興領域快速發展帶來的法律難題與治理挑戰

新興領域為社會進步和經濟發展帶來巨大促進作用，同時也因其充滿未知和風險等不穩定因素，對傳統治理方式造成挑戰。例如，人工智能大模型研發中的知識產權爭議、數據信息泄露與數據安全問題、自動駕駛事故的責任認定難題、低空飛行器的監管標準缺失與安全隱患等，都是新興領域發展和治理不容回避的重要議題。

知識產權領域的創作者保護與產業創新兩難問題

伴隨人工智能技術飛速發展，人工智能大模型在訓練階段收集和使用海量數據，對現有著作權法產生沖擊。尤其是在文學、藝術、科學等領域，人工智能大模型對人類作品數據的收集與規模化使用行為，存在很強的著作權侵權風險。而人工智能所生成的內容，是否屬于受《中華人民共和國著作權法》（以下簡稱《著作權法》）保護的作品并享有著作權，以及相關著作權的權利歸屬等問題，在法律定性上較為模糊。

上述問題，凸顯知識產權領域正面臨創作者保護與產業創新的兩難困局。在人工智能大模型訓練過程中，被用作大規模樣本而使用的數據，往往是未授權的作品。一方面，著作權人即作家、藝術家、科學家、程序員等創作者，因無法證明自身作品被用于人工智能模型訓練，而難以依據現行《著作權法》提起維權訴求；且人工智能模型訓練并不屬于現行《著作權法》規定的合理使用情形，司法裁判面臨無法可依的難題。另一方面，若裁判結果作出完全有利于著作權人的認定，籠統認定人工智能企業大模型數據訓練等行為構成侵權，無疑會提高人工智能產業發展的成本。

要求人工智能企業在訓練前就取得全部作品的授權，亦不具備現實可行性。這不僅會影響科技研發與新技術環境下的文學藝術創作，還會抑制人工智能產業的發展。而如果一概認定人工智能生成內容獲得著作權保護，則會走向另一個極端。此類內容往往獨創性程度較低，大量低質內容涌入市場，既增加市場交易成本，也不利于產品創新與經濟發展。[5]

數據治理面臨“流通與安全”的雙重考驗

大數據技術的發展，使數據收集、存儲和流動更便捷，也使數據安全與信息保護問題日益凸顯。一是，數據濫用風險。有的企業和網絡運營商在收集數據等環節，可能發生有意或無意的數據泄露；更有甚者，個別網絡運營商為牟利，專門從事分類出售各種信息的活動，侵犯用戶合法權益。二是，數據分析與跨境流動安全風險。數據經技術分析處理后，可從中推理出重要甚至關鍵數據，由此引發的安全隱患已從個人層面上升到國家層面。例如，若將國內特定農作物的基因數據、重點產區的產量儲備信息進行收集、整合、分析后提供給境外機構，將嚴重危害我國糧食安全。三是，政務數據開放的具體規則仍在探索。目前，政務數據開放存在標準不一、權責不清等問題。在授權運營環節，有的地方試行有償開放，但因做法各異，難以充分滿足社會的數據需求；數據開放邊界不明，也間接助長“數據黑市”的滋生。相關數據立法陸續出臺，但實施效果有待提升。濫用人工智能技術生成虛假數據、跨境數據溯源追蹤難度大、數據出境安全評估與協同監管力度不足等問題，亟待破解。

產品與服務責任出現“多主體與復雜因果”的認定難題

人工智能驅動感知、決策、控制等關鍵技術發展，在這類技術交叉應用領域，自動駕駛和智能醫療因直接關系到人身安全、健康乃至生命和公共利益，具有高風險性，如自動駕駛致人傷亡、人工智能醫療體誤診引發事故等潛在風險。由于場景多樣、潛在責任主體呈現鏈條化特征，技術開發者、平臺運營方、終端使用者等多方主體的法律責任，難以進行統一劃分和清晰界定。面對這類復雜場景，現行《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國產品質量法》《中華人民共和國刑法》以及相關程序法等法律法規，都存在適用層面的爭議。

系統復雜性與感知局限性等因素，導致傳統歸責標準存在適用爭議。比如，在自動駕駛領域。一方面，自動駕駛系統的自主性和算法“黑箱”特性，使得產品缺陷認定、主體過錯證明較為困難；另一方面，‌事故發生的因果鏈條呈現非線性特征，‌因果鏈中各主體行為對損害結果的影響可能存在時間延遲，加之對新技術的認知有限，且事故誘因多為多因素交織疊加，相關責任難以量化辨明。又‌如，在智能醫療領域。技術研發者、醫療器械制造商、執業醫生、醫療機構及算法設計與提供者等不同主體的共同作用，可能使因果鏈中斷、過錯責任難以區分，行為與法律后果之間的因果關系模糊難辨。‌

低空經濟等全新業態遭遇“標準與監管缺失”的原點窘境

低空經濟是新興的經濟業態，其配套的法律法規尚未健全，有的行業與地方標準未能與時俱進、銜接技術發展要求，空域管理相關機制也尚未完善。低空經濟領域的相關法學議題，尚未進行成體系、規模化的深入研究。例如，無人機物流作為低空經濟新業態的代表之一，其飛行器荷載、升降基礎設施建設、通信導航及數據隱私處理等缺乏統一標準，事故調查、保險制度、責任追究等方面法律規定尚不完善。一旦發生事故，制造方、運營方、系統提供方、航空管理方等多方主體的法律責任界定較為困難；跨部門協同監管制度未能全面建立，監管規則存在缺漏。標準體系不健全與監管規則缺失等，使安全問題難以得到保障，制約該領域新興產業的可持續發展。

新興領域立法的獨有特性與內在要求

以建設良法善治的法治中國為目標，探索以上新興領域立法問題的解決方案，需系統研究新興領域立法的獨有特性，在此基礎上加快推動形成與我國法治發展階段相適應、與技術優勢相匹配、與預防潛在風險和治理現實問題相對應、與社會和公眾需求相契合的法律制度體系。相較常規領域的立法工作，新興領域立法至少應注意以下幾個方面。

與新技術特點的匹配性。新興領域技術更新迭代迅速，人工智能、云計算、大數據、數字網絡、物聯網、生物工程等眾多新領域涌現的科學技術，具有創新性甚至顛覆性的特點。這些技術表面中立，但運用技術進行社會活動不可避免具有“雙面性”。此時的新技術猶如“雙刃劍”，既可能造福人類，也可能給社會帶來危害。立法作為首要的治理手段和依據，就是要針對以上特點，制定規范以預防科技引發的風險，整治可能出現的新問題。

預見趨勢與適度前瞻性。立法本身具有滯后性，這在常規領域無可厚非，但在技術更新迅猛的新興領域，立法的滯后性缺陷將被成倍放大，負面影響也隨之加劇。立法如果只能被動“打補丁”，則難以彰顯法治的權威和規范的穩定，無法為社會與公民提供可預測性指引。因而，立法需要預見技術發展趨勢，具備適度前瞻性。這種前瞻性應著力預判技術新發展帶來的社會影響、法律關系變革、科技倫理與原有法律沖突等方面。

監管與包容的平衡性。新興領域技術發展存在不確定性，其發展趨勢、方向和結果也可能具有多面性。過度監管、層層設限，容易矯枉過正，造成思想保守、壓制創新、影響社會進步等問題。反之，若監管力度不足、尺度失當，又可能導致潛在風險演變為現實危害，損害國家與社會公共利益及公民合法權益。因此，新興領域立法需立足跨學科、宏觀的視角，開展系統性頂層設計。立法應注重安全與發展、公平與效率等一體兩翼的平衡統一，在權衡取舍中找準監管與包容的黃金分割點。

系統治理與靈活規范的統一。加強新興領域立法是一項系統工程，不僅需針對各個領域開展具體攻關，而且要統籌不同領域之間的邏輯治理關系，法法銜接的治理秩序等方面問題。系統治理需要有提綱挈領的高位階法律統領，此類法律應對相關基本原則、治理體系、監管框架、權利保障、責任承擔等內容做出宏觀設計。這些屬于相對原則性、總則式的規定，依據法理和《中華人民共和國立法法》相關要求，應由立法機關以基本法的形式確立。與之相對應，在上位法指引下，還需逐步構建不同層級、更加細化的協同規范體系，從而及時以具體、可操作性的規范，對技術的更新發展予以回應。同時，需精準匹配不同部門制定權限，探索配套法規、司法解釋、部門規章、國家標準等靈活立法的多樣形式。

統籌國內治理與涉外法治。新興領域極速發展的現代技術，往往突破國家或地域界限，具有國際適用的特點。這種全球流通性，體現在相關數據、產品、服務、技術等要素的跨國跨地區頻繁交互流通。我國開展新興領域立法工作，需統籌國內治理和涉外法治建設。國內治理層面，應維護我國主權、安全和發展利益，切實回應和解決我國社會發展、經濟建設與國家治理中亟待破解的重點問題。涉外法治層面，需要具有全球視野，注意借鑒國際組織或相關區域性組織在新興領域治理中的先進經驗、成熟標準、規則方案。立足我國國情，開展必要的交流合作，適度借鑒學習并為我所用，提升我國在相關新興領域制定新規則、參與全球治理的話語權和影響力。

新興領域立法的指導思想與推進策略

“十五五”時期是培育壯大新興產業和未來產業的關鍵階段，有關部門應深入研究新興領域發展的特點規律和發展趨勢，正確處理效率與公平、活力與秩序、自立自強與對外開放的關系，以改革精神科學有序推進新興領域立法工作，以高質量立法護航新興領域高質量發展。

以習近平法治思想為指導，加強新興領域立法

加強新興領域立法，必須堅持以習近平法治思想為根本遵循。結合領域特性，重點把握以下要求：第一，堅持黨對全面依法治國的領導，這是加強新興領域立法的政治保障。新興領域技術迭代速度快、輻射范圍廣、治理難度大。必須充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，確保立法方向絕對正確。應通過立法及時確立制度框架，實現黨的主張、人民意愿的高度統一。

第二，堅持以人民為中心，這是加強新興領域立法的目標導向與工作路徑。該領域立法必須回應人民群眾的切身利益訴求，重點強化對新技術服務人民美好生活的保障。對此領域立法，應拓展公眾參與渠道，借助公開聽證、網絡征求意見等方式，確保法律充分、廣泛凝聚社會共識。

第三，堅持中國特色社會主義法治道路，這是加強新興領域立法的根本方向，也是中國特色社會主義道路在法治領域的具體體現。該領域立法必須立足于我國的基本國情和發展要求，與我國的具體實踐相結合，不能盲目照搬照抄域外規定。應探索具有中國特色的法律治理機制，彰顯中國特色社會主義法治的獨特優勢。

第四，堅持依憲治國、依憲執政，這是加強新興領域立法的憲法基礎和根本依據。中國特色社會主義法律體系的完善必須以憲法為核心，加強新興領域立法應先進行合憲性考量，確保新立法符合憲法精神、原則和要求。通過合憲性審查，推動該領域立法在創新激勵與基本權利保護之間實現動態平衡。

第五，堅持建設中國特色社會主義法治體系，這是加強新興領域立法的總抓手，旨在增強其系統性、協同性。應著力建設更加完備的法律規范體系，推進該領域科學立法，促進中國特色社會主義法律規范體系在新興領域的完備協調與法秩序統一。既要重視法律規范體系內部的銜接，還應重視法律與科技倫理等外部規范的協同，促推形成“法律—倫理—標準”等多重有序格局。

第六，堅持全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，這是加強新興領域立法的科學性準則，也是新興領域法治運行的閉環要求。科學立法是法治體系的根基，加強該領域立法必須嚴格遵循客觀規律，確保法律制度科學嚴謹、權威正當，以適配技術發展趨勢、滿足社會治理需求。嚴格執法、公正司法和全民守法共同構成該領域法治實施的關鍵環節。這些環節需協同發力，形成法治運行的完整閉環，并通過法律實施檢驗立法的質量與效果，進而借助反饋機制持續推動法律的修改與完善。

第七，堅持統籌推進國內法治和涉外法治。加強新興領域立法需正確處理對內對外法治建設關系，凸顯該領域立法的全球視野。國內法治是基石，確保對外工作在維護我國國家安全和社會公眾利益基礎上展開，為涉外法治提供價值引領和堅實支撐。涉外法治是國內法治的延伸，通過參與新興領域的全球治理，逐漸引領國際規則制定、維護我國利益，反哺國內法治完善、助推國內與國際規則的對接。兩者統籌推進的重點在于實現域內外法治的協同增效。

加強新興領域立法的模式選擇

在具體立法進路上，至少有三種立法模式可供新興領域立法選擇。其一，現有法律改進型立法模式。即認為對現有法律修改、補充后，新興領域問題可以被既有法律的“加強版”兼容、覆蓋，以現有法律為基礎，修改后的規范將足以治理新問題，無需再特別立法。其二，構建科技法的特別立法模式。即認為人工智能等新興領域的問題有必要單獨立法解決。雖然現存一些科技立法，但通常針對過往科技問題，需要對現有科技法價值判斷和具體規則進行更新和完善，形成針對新領域特別、獨立的規范體系。其三，制定新興領域法總則模式。即認為應對新興領域問題進行有針對性的獨立立法，但其強調應優先建立“新興領域法總則法”以確立該領域的基本概念、基本原則等總括式規定，協調歸納后抽象上升為共同需要遵守的總則式法律。[6]

基于前述分析論證，可以得出新興領域的技術復雜、問題多樣等認識。反映在立法層面，已異于現有立法的底層主要邏輯，甚至有顛覆性改變。所以，第一種模式已不能應對現有困局。至于第二、三種模式，可以肯定其獨立立法主張，但不宜選擇第三種模式。理由主要是新興領域也有若干不同維度，難以提取“最大公約數”。即使能找到目前新興領域的某些共性特征，總體上其仍處于發展變化階段，試圖“一勞永逸”制定統一規范不切實際。第二種模式也有不足之處，過分強調每種特殊的獨立立法，可能陷入零散、分離的“單打獨斗”困境。

綜上，建議針對不同新興領域的不同發展程度、風險等級和輻射范圍，考慮采取差異化的立法模式。對于技術發展相對成熟、影響范圍較廣且風險一般的新興領域，如數字經濟的基礎領域，可以采用“總括式立法”，制定系統、全面的頂層設計，盡量歸納出規律性強的抽象原則、共性規則等。而對于尚處發展早期、問題較為具體、風險又較大的新興領域，如某些新型人工智能等具體應用場景，則可以采用“小切口式”場景化特別立法，通過修訂單行法、制定行政法規或部門規章、出臺司法解釋等，快速響應，精準應對。相較構建系統完備的法律規范體系，這些特殊領域可能更需要提供及時解決緊迫問題的現實方案。從長遠發展和法秩序統一角度，仍需運用系統思維，注意協調不同領域立法之間的適用關系，防止規則沖突。

健全新興領域立法的支撐體系

以習近平法治思想為指導，加強新興領域立法，在選擇適宜的立法模式之外，需考慮建立健全以下支撐體系。

構建技術與專業相融合的立法研究平臺。新興領域立法涉及技術、法律、倫理、經濟等多維專業知識，建議立法機關加強與科技、法律等多領域專家的合作，建立技術與專業相融合的咨詢機制和研究平臺。立法機關針對特定新興領域，牽頭建立常態化研究基地，組建由法學專家、科技專家等構成的團隊，對前沿技術的風險、治理難點等開展專項研究，為立法提供支撐。

建立全周期的評估機制。該領域立法前應進行系統、多維的相應評估工作，包括新技術的社會、經濟、安全等風險評估，形成可直接服務立法決策的評估成果。立法后還應建立實施效果評估制度，通過行業數據分析、網絡調研公眾意見、司法執法機關反饋等方式，及時發現問題，供該領域法律“改廢”決策參考，確保其適應技術和社會變化。

推動法治、科技倫理、社會道德的協同治理，構建“法律規范+技術倫理+社會道德”的協同治理框架。新興領域中還會存在法律尚未或難以覆蓋的具體分項領域。應充分發揮行業自律、公民自覺的作用，健全新興領域的行業倫理體系，探索將科技倫理、技術要求等逐步轉化為具有強制約束性的法律；注重推廣宣傳，將社會主義核心價值觀深度融于新興領域，實現法治、技術倫理、德治相輔相成、綜合治理。

總之，需加快探索建立新興領域法律體系，以良法善治為新興領域產業健康發展提供有力保障。

【本文作者為中國人民公安大學法學院副院長、教授、博導】

注釋略

責編：張宏莉／美編：石 玉