摘 要:我國總體上已由人口增量發展轉向減量發展階段，人口發展呈現少子化、老齡化、區域人口增減分化等趨勢性特征。面對人口發展新形勢，需要聚焦“一老一小”重點群體，穩步推動漸進式延遲退休、長期護理保險、城鄉公共服務均等化，以及普惠托育服務體系建設等關鍵制度創新，健全覆蓋全人群、全生命周期的人口服務體系，將人口壓力轉化為人力資源新紅利，為以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興提供堅實支撐。
關鍵詞:人口高質量發展 全生命周期的人口服務體系 普惠托育 老年人力資源
【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A
黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》）提出“促進人口高質量發展”“健全覆蓋全人群、全生命周期的人口服務體系”，[1]要求從應對人口老齡化向全面提升人口素質轉變。投資于人就是投資經濟，健全覆蓋全人群、全生命周期的人口服務體系是新的歷史條件下經濟高質量發展的重要動力。通過構建高質量的人口服務體系，更好滿足人民群眾對高品質生活的期待，將人口壓力轉化為人力資源新紅利，為以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興提供堅實支撐。
我國人口結構性轉變的現狀與特征
習近平總書記指出“我國總體上已由人口增量發展轉向減量發展階段，人口發展呈現少子化、老齡化、區域人口增減分化等明顯的趨勢性特征”，強調“要辯證看待人口負增長帶來的影響”。[2]對當前人口總量趨勢、結構變化、流動性情況等準確地認識和把握，是實施“十五五”人口發展戰略的前提。
年齡結構特征。根據《中國統計年鑒（2025）》數據，2024年我國65歲及以上人口占比已達15.66%，與0-14歲人口占比（15.81%）幾乎持平。值得關注的是，區域間的年齡結構分化明顯。北京、上海、重慶、江蘇、遼寧等15個省份的老年人口比例已反超少兒人口比例，老齡化程度較高。而廣東、廣西、貴州等地仍保持較為年輕的年齡結構，少兒人口比例顯著高于老年人口，呈現長江流域及南方相對年輕、黃河流域及北方相對老齡化的地理格局。16—59歲勞動力供給預計2030年降至8.2億，2035年降至7.9億。60歲及以上低齡老年人將成為擴大勞動力供給的潛在蓄水池。[3]
人口動力學特征。“‘十五五’時期，預計我國生育水平仍將在低位運行，同時，老年人口、老齡化率持續攀升，高齡人口增速更快，我國少子化、老齡化等結構性矛盾更加凸顯。”[4]“人口學中的“回聲現象”正在顯現，曾經的嬰兒潮人口正陸續進入老年階段，形成持續且規模龐大的銀發浪潮。受新中國成立后第二次出生人口高峰的影響，從2022年開始我國進入老年人口快速增長時期，預計將持續至2035年，屆時我國60歲及以上老年人口將突破4億人，占比超過30%，進入重度老齡化階段。[5]與此同時，受育齡婦女規模縮減、婚育年齡推遲、生育意愿走低等多重因素影響，生育水平預計將在低位徘徊，年度出生人口可能持續低于死亡人口，人口負增長的長期態勢初步形成。少子化與老齡化的雙重擠壓，正在重構我國的人口基礎，傳統意義上的人口數量紅利窗口加速收窄。
空間分布特征。2024年我國城鎮化率達到67%[6]，人口持續向京津冀、長三角、珠三角等城市群和中心城市集聚。這種人口流動既反映區域經濟發展的活力差異，也對公共資源配置提出更高要求。“十五五”時期，人口跨區域大規模流動與集聚仍是主導特征。區域人口分化將顯著，東部大城市和部分省會城市將繼續吸引青年勞動力，而部分地區面臨人口流出與老齡化疊加的雙重風險。面對區域人口增減分化的格局，應采取差異化的人口發展戰略，促進人口分布與區域經濟發展相協調。
當前我國人口服務體系存在的問題與不足
我國已經初步建成涵蓋幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶的“七有”公共服務體系，但綜合、協調、完整的人口服務體系尚未形成，與群眾需求相比，存在綜合治理能力不足、“一老一小”服務短板突出、服務保障協同性不高、財政支持投入不足、體系建設缺乏理論支撐等問題。
人口服務體系的整體性、系統性、協同性薄弱
人口服務體系的頂層設計與統籌機制尚不健全，導致政策碎片化與執行協同難題并存。一方面，頂層設計與戰略聚焦不足。相較于“積極應對人口老齡化”已上升為國家戰略，“應對少子化”尚未獲得同等層級的戰略定位，導致相關政策的資源整合與推進力度均顯不足。國家層面缺乏強有力的跨部門統籌協調機制，教育、醫療、人社、民政等政策未能形成有效合力。另一方面，政策在基層面臨協同與落地的挑戰。根據第七次全國人口普查數據，2020年我國人戶分離人口已超過4.93億，其中流動人口規模達3.76億，占總人口的26.6%。[7]在人口流動成為新常態背景下，基本公共服務由“戶籍地提供”轉向“常住地提供”仍面臨深層障礙。例如，隨遷子女入學常面臨社保年限、住房證明等高門檻，且轉學銜接不暢；跨省異地就醫雖已普及，但門診報銷規則不一、系統對接不暢等問題仍影響體驗。法律法規對人口服務的內涵、部門職責、支出責任等界定尚不清晰，進一步加劇協同困難。
“全人群、全過程、全生命周期”覆蓋存在明顯短板
從全人群角度看，現有的服務體系難以與經濟社會發展過程中產生的新人群、新需求相適應。例如，新就業群體的勞動保障需求、大齡單身群體的婚戀服務需求、未婚群體的輔助生殖服務需求等，未能得到充分滿足。個別地區將生育支持政策理解為對二孩和三孩戶籍家庭的支持，一孩家庭和流動人口的生育支持成為空白。這種政策盲區的存在，嚴重限制了政策效果發揮。
從全過程角度看，人口服務環節存在一定斷裂。事前服務不充分，一些群眾對相關政策知之不多、知之不詳；事中服務不暢通，標準體系不成熟，托育、養老等綜合監管難度大；事后服務跟進不夠，尚未建立系統的人口服務評估機制。這種服務鏈條的不完整，影響了服務體驗和效果評估。
從全生命周期角度看，政策覆蓋存在短板。生育支持政策集中于生育和養育階段，婚戀、教育、住房等方面政策較少，婚嫁階段的政策支持相對滯后。推動適齡婚育、優生優育面臨制度性障礙。教育年限延長、法定婚齡較晚等因素客觀上壓縮了女性有效生育期限，使得高齡產婦占比持續增加，優生優育面臨挑戰。
服務保障要素支撐力度有待加強
當前，在補齊人口服務體系短板的過程中，無論是養老服務還是托育服務，多數投入側重機構、床位、托位等“補磚頭”的硬件建設，運營管理、人才培養、薪酬待遇、職稱評定、信息支撐等“補人頭”的軟件保障則難以及時跟進。這種重硬件、輕軟件的投資導向，導致養老托育領域出現專業人員短缺、人員流動性大、從業積極性不高等問題。
財政投入不足且不均衡，不同地區的財政支持力度和政策落實情況存在差距，機構運營成本偏高、服務效率較低、行業生存困難。到2024年末，全國養老床位數已達799.3萬張，[8]但部分地區的床位使用率卻長期徘徊在50%左右，接近一半的床位處于閑置狀態。這種資源閑置與供給不足并存的局面，反映了資源配置機制問題。
信息支撐能力不足，人口信息與相關服務政策和資源對接共享、互聯互通存在一定障礙。各部門之間的信息壁壘沒有完全打破，“信息孤島”現象依然存在，限制了人口服務的精準化和智能化水平。
普惠托育服務能力不足
在少子化加劇的背景下，普惠托育服務體系建設成為應對少子化的重要抓手。根據國家衛生健康委等7部門聯合印發的《關于加快推進普惠托育服務體系建設的意見》，到2030年，普惠托育服務體系基本建立，支持保障政策基本健全，公建托位數量明顯增加，托育服務能力和質量顯著提升，家庭托育成本有效降低，基本滿足群眾普惠托育服務需求。
目前，我國普惠托育服務發展仍面臨資源總量不足、空間分布不均衡、服務質量不高、支持政策不夠精準等問題，與人民群眾“幼有所托”的需求之間還有一定差距。為此，國家發展改革委會同國家衛生健康委研究制定《關于以城市為單元整體推進普惠托育服務發展的通知》（以下簡稱《通知》），引導各地以城市為單元、以全域為范圍、以5年為周期，全面梳理適齡嬰幼兒數量和分布情況，科學研判托育服務需求結構和資源布局。
加快構建以托育綜合服務中心為樞紐，以托育機構、社區嵌入式托育、幼兒園托班、用人單位辦托、家庭托育點等為網絡的“1+N”托育服務體系，是解決“托育難、托育貴”問題的有效路徑。《通知》明確，國家發展改革委將會同有關部門用足用好各類資金渠道，重點支持三方面公辦托育服務設施建設：一是地級市和人口大縣托育綜合服務中心；二是以城市為單元組網運行的社區普惠托育服務設施；三是托幼一體機構的改擴建。
老年人力資源開發相對滯后
2024年末，我國人均預期壽命已達79歲。[9]積極開發老年人力資源，推動“老有所為”，已成為將人口老齡化壓力轉化為長壽紅利的關鍵戰略。《建議》中明確要求“優化就業、社保等方面年齡限制政策”。
現階段老年人力資源開發仍面臨一些障礙。市場提供的崗位多集中于低技能、靈活且保障不足的領域，與老年人積累的經驗價值錯位；而面向老年人的公共就業與數字化技能培訓體系存在顯著缺位，制約其適應新興行業的能力。同時，我國勞動法律與社會保障體系以“法定退休年齡”為剛性界限，超齡勞動者難以建立受《中華人民共和國勞動合同法》保護的正式勞動關系，更無法被工傷保險等制度所覆蓋。這種權益保障的真空狀態，既降低用人單位的聘用意愿，也顯著提高老年勞動者的就業風險，使得“老有所為”專業門檻高，普適性低。
目前，我國在開發老年人力資源方面已有一些成功經驗。教育部自2018年起相繼實施“中小學銀齡講學計劃”與“高校銀齡教師支援西部計劃”。據教育部網站數據，截至2023年，累計招募20000余名中小學退休教師開展支教支研。[10]2025年招募7000名銀齡講學教師，支援重點幫扶的縣鎮和農村學校。[11]無錫市老科技工作者協會通過建立“銀發人才智庫”，有效整合1300余名高級專家，并帶動超過3.6萬名老科技工作者，因其組織化服務模式成效突出，被全國老齡委授予“敬老文明號”稱號。
健全人口服務體系的政策建議
習近平總書記在二十屆中央財經委員會第一次會議上提出“以人口高質量發展支撐中國式現代化”，[12]這是我們黨關于人口發展理論的重大創新。人口高質量發展理念，深深植根于馬克思主義關于兩種再生產的理論。馬克思認為，社會再生產包括物質資料再生產和人口再生產，兩種再生產的平衡是保障人類社會可持續發展的必要條件。在現代社會中，家庭的部分人口再生產功能已逐步社會化，由國家主導、社會參與構建的系統性人口服務體系，已成為保障“兩種再生產”平衡、支撐經濟社會可持續發展的關鍵基礎設施。覆蓋全人群、全生命周期的人口服務體系，正是這一重要理論指引下的政策實踐，其重點在于構建覆蓋全人群、全過程、全周期的綜合性系統，需要推進一系列政策與制度創新，將人口壓力轉化為人力資源新紅利。從應對老齡化轉向全面促進人口高質量發展，實現人口素質優良、總量充裕、結構優化、分布合理，并與經濟社會高質量發展更好相協調、相促進。
全人群，就是要面向所有人群的服務需求，特別關注嬰幼兒、老年人、流動人口、新業態就業人員等特殊群體的差異化需求。這意味著政策設計需要突破傳統戶籍制度、就業形式的限制，確保公共服務覆蓋到每一位社會成員。
全過程，就是要涵蓋人口服務的各個環節，包括事前宣傳倡導、事中服務提供、事后效果評估與優化調整，形成完整的政策閉環。這就要求改變以往“重政策出臺、輕落實評估”的工作方式，建立全程監控和動態調整機制。
全生命周期，就是要滿足從少兒人口、勞動年齡人口到老年人口等各年齡段人口的服務需求，關注個體在不同年齡階段的特定需求，形成連貫的政策鏈條。建立健全覆蓋全人群、全生命周期的人口服務體系，旨在回應人口結構轉型帶來的多樣化需求，實現從“人口管理”向“人口服務”范式的轉變。該體系應當以公平、普惠與持續性為原則，涵蓋生育、教育、就業、醫療、養老等全鏈條環節，形成從“出生到死亡”的系統性支持網絡。
《建議》提出“以應對老齡化、少子化為重點完善人口發展戰略”，為構建全人群、全生命周期的人口服務體系指明方向。促進人口高質量發展是一個全面、長期且復雜的過程。
實施漸進式延遲退休政策
當前我國退休年齡政策相對滯后，與人口壽命延長、健康狀況改善的趨勢不相匹配。推進延遲退休不是提高退休年齡的單一政策，而是一個涉及就業、社保、教育、健康等多領域的系統工程。延遲退休政策的實施應當遵循漸進性、靈活性和差異性原則：一是小步慢走，漸進到位，逐步過渡到目標年齡；二是建立彈性機制，設定退休年齡區間，允許勞動者在一定范圍內選擇退休時間；三是分類指導，區分不同群體、不同工種，特別是考慮艱苦崗位人員的特殊情況，不搞“一刀切”。
為配合延遲退休政策的順利實施，一方面，就業年齡、平等就業權利、職業技能培訓體系等需重點關注，消除就業歧視，提升大齡勞動者就業競爭力。另一方面，鼓勵用人單位改善工作環境，完善養老金激勵機制，創造適老化工作條件。
建立長期護理保險制度
隨著人口老齡化進程加快，特別是高齡、失能老年人數量增加，家庭照護負擔日益沉重，已成為制約“老有所為”和影響家庭發展能力的突出社會風險。建立長期護理保險制度，核心目標是構建一個獨立于醫療保險、由政府、單位和個人共同籌資的社會化風險分擔機制。
截至2024年末，長期護理保險制度已在49個城市穩步推進，參保人數達1.88億人，享受待遇人數超過146萬。[13]這標志著制度構建已從局部探索轉向擴面提質的關鍵期。這個階段重點關注以下方面：一是建立全國統一的失能評估標準與等級認定體系，為實現資源精準配置提供技術基石。二是開拓更多的籌資渠道，合理界定政府、單位與個人的責任分擔比例。例如，陜西漢中探索的政府補助、醫保劃轉、個人繳費，“20+30+50”三方共擔模式，提供了地方實踐經驗。三是培育專業規范的服務供給市場。目前全國已設立定點服務機構超8800家，護理人員隊伍約30萬人，一個初具規模的專業照護服務體系正在形成，為制度有效運行提供實體支撐。
推動城鄉公共服務均等化
實現人口高質量發展，要求公共服務供給必須與人口空間分布的戰略性調整相適應。面對人口持續向城鎮、城市群集聚與部分區域人口收縮并存的格局，公共服務均等化的核心內涵，是遵循人口流動規律，實施差異化的資源配置策略，旨在使不同地區的居民都能享有可及、有效的基本公共服務。
對于人口持續流入的中心城市和城市群，關鍵在于建立健全與常住人口規模掛鉤的公共資源配置機制，重點“擴容提質”，以解決公共服務資源短缺和分布不均的問題。在規劃布局上，根據人口增長趨勢，新增和擴建中小學、幼兒園、社區衛生服務中心、養老機構等設施。在財政保障上，優化轉移支付制度，確保人口流入地有穩定的財力支撐，能夠將教育、醫療、社會保障等基本公共服務有效覆蓋至全部常住人口，保障新市民平等享有城市發展成果。
對于人口凈流出的農村地區和收縮型城市，政策目標則轉向“增效可持續”。重點在于優化存量公共服務布局，提升資源利用效率，實現服務供給與人口規模的動態平衡。具體路徑包括：推動公共服務設施向縣城、中心鎮等人口集聚地適度集中，打造區域性服務樞紐；發展農村互助養老、巡診醫療服務等靈活模式，保障基本服務可及性；利用在線教育、智慧養老平臺等數字化手段，將城市的優質教育資源、醫療專家服務和專業養老支持延伸至農村和偏遠地區，實現優質公共服務的跨區域共享。
完善人口治理體系
健全協調工作機制。加強對人口高質量發展工作的統籌規劃、政策協調和工作落實，有效整合教育、醫療、就業、稅收等領域資源，實現一攬子政策的整體性推進。
加快人口服務領域的立法進程。建議研究制定《人口發展與服務法》等基礎性法律，從而清晰界定人口服務的基本內涵、部門職責分工、服務對象、內容、標準及支出責任，為人口服務體系建設提供法治保障。
創新人口服務投入機制。建立人口服務財政投入穩定增長機制，明確各級政府在人口服務中的事權和支出責任。例如，2024年中央預算內投資安排75.9億元支持養老設施建設，這體現了公共財政的直接責任。從制度上引導資金流向，在保障“補磚頭”（硬件建設）的同時，更多地向“補人頭”（運營、人才等軟件）傾斜，鼓勵社會資本參與，形成政府保基本、市場擴渠道的可持續投入格局。
人口服務體系建設涉及多個部門、多個領域，應加強協同治理，鼓勵多方參與。一方面，強化部門之間的協作機制，提升政策合力。建立部門間信息共享、政策協調和工作聯動機制，避免政出多門、政策相互掣肘。另一方面，充分發揮市場和社會力量的作用，建立家庭、用人單位、社會組織與政府多方協同的生育責任共擔機制。在強化政府責任的同時，激勵用人單位、社會組織、家庭和個人共同參與人口服務體系建設。特別是發揮家庭在人口發展中的基礎作用。在政策設計中更加注重家庭視角，實施有利于家庭發展的稅收、社會保障、住房等政策，減輕家庭生育、養育、教育負擔。
夯實要素保障
人口服務體系的有效運轉離不開強有力的要素支撐和能力建設，尤其是加強人才、信息、技術等方面的支撐能力。在人才支撐上，改變重“物”輕“人”的投入方式，加強運營管理、人才培養、薪酬待遇、職稱評定等軟件保障。加強養老、托育等緊缺人才培養，建立健全職業發展通道，提升職業吸引力。在信息支撐上，打通人口信息與相關服務政策和資源對接共享、互聯互通的障礙。建設國家級人口大數據平臺，整合教育、公安、民政、人社、衛健、統計等部門人口數據，為人口服務決策提供支撐。在技術支撐上，提升人口服務的精準化、智能化水平。例如，發展遠程醫療照護、智能養老監護、在線育兒指導等，突破地理與時空限制，提升服務的可及性、便捷性與個性化水平，以技術創新倒逼服務模式與管理機制的革新。
【本文作者為中國社會科學院數量經濟與技術經濟研究所研究員】
注釋略
責編：吳 瑩／美編：石 玉