摘 要:在推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的進(jìn)程中，財(cái)政投入發(fā)揮著基礎(chǔ)性和保障性作用。近年來，國(guó)家財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)村全面振興的投入機(jī)制及配套政策的不斷完善，鄉(xiāng)村建設(shè)資金投入總量持續(xù)增長(zhǎng)，在引導(dǎo)資源配置、激發(fā)發(fā)展活力、整治鄉(xiāng)村環(huán)境、改善農(nóng)村民生方面的作用顯著。面對(duì)“十五五”時(shí)期農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的新形勢(shì)新任務(wù)，需要堅(jiān)持系統(tǒng)思維和問題導(dǎo)向，持續(xù)優(yōu)化財(cái)政投入結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新財(cái)政投入機(jī)制，提升財(cái)政投入效能，為鄉(xiāng)村全面振興提供有力保障。
關(guān)鍵詞:城鄉(xiāng)融合發(fā)展 鄉(xiāng)村全面振興 財(cái)政投入
【中圖分類號(hào)】 F812；F323 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
黨的二十屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》（以下簡(jiǎn)稱《建議》）提出，“加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興”“堅(jiān)持把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作重中之重，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，持續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，推動(dòng)農(nóng)村基本具備現(xiàn)代生活條件，加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)”[1]。推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興是一項(xiàng)長(zhǎng)期的戰(zhàn)略任務(wù)，既要統(tǒng)籌鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)布局，也要?jiǎng)?chuàng)新財(cái)政投入方式，吸引金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本參與，增強(qiáng)鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。面對(duì)“十五五”時(shí)期農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的新形勢(shì)新任務(wù)，必須堅(jiān)持系統(tǒng)思維和問題導(dǎo)向，持續(xù)優(yōu)化財(cái)政投入結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新財(cái)政投入機(jī)制，提升財(cái)政投入效能，為鄉(xiāng)村全面振興提供有力保障。
總體特征與趨向
在推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的進(jìn)程中，財(cái)政投入發(fā)揮著基礎(chǔ)性和保障性作用。財(cái)政以直接投入、財(cái)政補(bǔ)助、政府性基金、稅收杠桿、金融協(xié)同等方式，為鄉(xiāng)村發(fā)展提供資金保障和政策支撐，涉及農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、糧食安全、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村公共服務(wù)等領(lǐng)域。
注重農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件改善。黨的十八大以來，國(guó)家將農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展擺在突出位置，以前所未有的力度推動(dòng)公共資源向農(nóng)村傾斜。根據(jù)《中國(guó)財(cái)政年鑒》公布的數(shù)據(jù)，2013—2024年，我國(guó)農(nóng)林水事務(wù)財(cái)政支農(nóng)投入從13349億元增長(zhǎng)至27045億元，總量實(shí)現(xiàn)翻倍。2021年，中央財(cái)政設(shè)立“銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金”，取代原中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金。根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的數(shù)據(jù)，2021年該項(xiàng)資金規(guī)模為1561億元[2]，到2022年增至1650億元[3]，2023年提高到1750億元[4]，2024年進(jìn)一步增至1770億元[5]。在穩(wěn)定增長(zhǎng)的財(cái)政投入驅(qū)動(dòng)下，農(nóng)村道路、水利、電力、通信、人居環(huán)境等基礎(chǔ)設(shè)施條件顯著改善。截至2024年底，全國(guó)農(nóng)村公路總里程達(dá)464萬(wàn)公里[6]，全面實(shí)現(xiàn)“村村通”；數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)向縱深推進(jìn)，全面實(shí)現(xiàn)“縣縣通千兆、鄉(xiāng)鄉(xiāng)通5G、村村通寬帶”，5G行政村覆蓋率超過90％[7]。
注重農(nóng)村產(chǎn)業(yè)和品牌培育。早期的財(cái)政支農(nóng)資金多集中于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村危房改造、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等民生項(xiàng)目，具有較強(qiáng)的基本保障和“兜底”性質(zhì)。近年來，財(cái)政資金逐步向農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)培育、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈完善等方面傾斜。2023年中央財(cái)政安排專項(xiàng)資金114.38億元，用于創(chuàng)建50個(gè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、40個(gè)優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)集群、200個(gè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)，推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，培育特色品牌[8]。在產(chǎn)業(yè)振興方面，地方政府通過貼息貸款、產(chǎn)業(yè)基金等方式，支持地方發(fā)展符合資源稟賦和市場(chǎng)需求的特色產(chǎn)業(yè)。近年來，各地提出“一村一品”“一縣一業(yè)”，注重培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)村電商、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)，初步形成一批有競(jìng)爭(zhēng)力的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)集群。
注重績(jī)效導(dǎo)向和責(zé)任落實(shí)。近年來，財(cái)政資金投入方式逐漸從傳統(tǒng)的“直接補(bǔ)貼”向“引導(dǎo)+撬動(dòng)”模式轉(zhuǎn)變。財(cái)政投入采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”“先建后補(bǔ)”“政府購(gòu)買服務(wù)”等方式，更為注重績(jī)效導(dǎo)向和責(zé)任落實(shí)。“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”要求地方先行先試，在完成任務(wù)或達(dá)到考核標(biāo)準(zhǔn)后再撥付財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金，提升了地方政府主動(dòng)作為、靠前服務(wù)的積極性。在推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境整治、“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)中，中央財(cái)政按考核等級(jí)給予不同額度的獎(jiǎng)勵(lì)，推動(dòng)地方提升治理績(jī)效。“先建后補(bǔ)”則鼓勵(lì)村集體或社會(huì)力量先期投入，在項(xiàng)目驗(yàn)收合格后由財(cái)政資金給予一定補(bǔ)助。這種模式降低了財(cái)政前期資金風(fēng)險(xiǎn)，提高了項(xiàng)目執(zhí)行主體的責(zé)任感和工程質(zhì)量，已廣泛應(yīng)用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)田水利、農(nóng)村電商和旅游開發(fā)等領(lǐng)域[9]。近年來，在村莊環(huán)境維護(hù)、農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)、鄉(xiāng)村旅游管理、鄉(xiāng)村醫(yī)療巡診等領(lǐng)域，政府通過購(gòu)買服務(wù)的方式，引入企業(yè)或社會(huì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，政府按合同約定支付服務(wù)費(fèi)用，提高了公共服務(wù)的專業(yè)化和精細(xì)化水平。
注重財(cái)政與金融協(xié)同發(fā)力。近年來，財(cái)政支持鄉(xiāng)村全面振興經(jīng)歷了從財(cái)政直接投入到引導(dǎo)金融資金、社會(huì)資金投入的轉(zhuǎn)變，具體表現(xiàn)為政府通過財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、信貸貼息等手段，為鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)機(jī)設(shè)備購(gòu)置、農(nóng)業(yè)科技應(yīng)用等提供支持，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)科技發(fā)展提供融資支持[10]。政府還通過設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金、小微農(nóng)企擔(dān)保基金，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司發(fā)揮作用。在金融支持方面，政策性金融機(jī)構(gòu)為大型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、糧食收儲(chǔ)提供長(zhǎng)期低息貸款。商業(yè)性和合作性金融機(jī)構(gòu)為農(nóng)戶提供小額貸款，進(jìn)行生產(chǎn)融資、短期資金周轉(zhuǎn)服務(wù)。一些地方政府試點(diǎn)“政銀保”聯(lián)動(dòng)機(jī)制，財(cái)政提供保險(xiǎn)和貸款貼息補(bǔ)助，推動(dòng)金融資源支持涉農(nóng)項(xiàng)目。
注重激勵(lì)，引導(dǎo)社會(huì)資本向鄉(xiāng)村流動(dòng)。在政策設(shè)計(jì)層面，中央和地方政府通過構(gòu)建激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)資本、人才、技術(shù)等要素向鄉(xiāng)村流動(dòng)。國(guó)家出臺(tái)政策提供稅收優(yōu)惠、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)却胧档蜕鐣?huì)資本投資“三農(nóng)”領(lǐng)域的成本與風(fēng)險(xiǎn)。近年來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家鄉(xiāng)村振興局多次發(fā)布《社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引》，明確鼓勵(lì)投資的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域，包括現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)、現(xiàn)代種業(yè)、鄉(xiāng)村富民產(chǎn)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工流通業(yè)、鄉(xiāng)村新型服務(wù)業(yè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新等領(lǐng)域。地方政府通過設(shè)立財(cái)政引導(dǎo)基金、搭建投資平臺(tái)等方式，推介社會(huì)投資項(xiàng)目，以股權(quán)合作、公私伙伴形式與社會(huì)資本共同投資，分擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)資本向鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域聚集，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、文旅融合項(xiàng)目、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)[11]。在產(chǎn)業(yè)培育方面，地方政府推出“一村一品”“一鎮(zhèn)一特”規(guī)劃，通過品牌建設(shè)獎(jiǎng)勵(lì)、財(cái)政補(bǔ)助等方式，引導(dǎo)社會(huì)資本投向特色產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)鄉(xiāng)村造血能力[12]。
主要問題和不足
近年來，國(guó)家財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)村全面振興的投入機(jī)制及配套政策的不斷完善，投入總量持續(xù)增長(zhǎng)，在引導(dǎo)資源配置、激發(fā)發(fā)展活力、整治鄉(xiāng)村環(huán)境、改善農(nóng)村民生方面的作用顯著。然而，鄉(xiāng)村全面振興是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，涵蓋產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、治理優(yōu)化、民生保障等廣泛領(lǐng)域，財(cái)政投入面臨縣域統(tǒng)籌不夠有力、重“硬件”設(shè)施輕“軟件”項(xiàng)目、撬動(dòng)金融投資杠桿效應(yīng)不足等問題。
縣域統(tǒng)籌不夠有力，制約財(cái)政投入的效能提升。在推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興過程中的一個(gè)顯著制約因素是鄉(xiāng)村發(fā)展的“孤島”思維。有的地區(qū)鄉(xiāng)村全面振興工作尚未突破“就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村”的傳統(tǒng)模式，缺乏縣域統(tǒng)籌制度安排。在地方規(guī)劃實(shí)踐中，城市與鄉(xiāng)村往往被視為兩個(gè)獨(dú)立體系。城市規(guī)劃聚焦經(jīng)濟(jì)集聚和人口增長(zhǎng)，鄉(xiāng)村規(guī)劃則偏重于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)保育，二者在產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)布局上未能形成協(xié)同鏈條。這種規(guī)劃分割導(dǎo)致資源配置的“城市偏向”，使得對(duì)鄉(xiāng)村的財(cái)政投入易出現(xiàn)項(xiàng)目碎片化、內(nèi)容同質(zhì)化與資源錯(cuò)配等問題，降低資金使用整體效能。城鄉(xiāng)融合發(fā)展要求打破城鄉(xiāng)二元的規(guī)劃與管理模式，將鄉(xiāng)村視為縣域經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的有機(jī)組成部分，進(jìn)行一體化布局，促進(jìn)人才、資本、技術(shù)等要素在城鄉(xiāng)間雙向流動(dòng)[13]。
鄉(xiāng)村人口快速空心化，前期投資于自然村的部分基礎(chǔ)設(shè)施面臨閑置問題。近年來，我國(guó)農(nóng)村人口和自然村數(shù)量明顯縮減。根據(jù)全國(guó)人口普查公布的數(shù)據(jù)，2010年，全國(guó)農(nóng)村人口為6.74億人，占總?cè)丝诘?0.32%；2020年，全國(guó)農(nóng)村人口為5.1億人，占總?cè)丝诘?6.11%，十年間，農(nóng)村人口減少了1.64億人，如圖1所示。根據(jù)住建部公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2013年，全國(guó)有自然村265萬(wàn)個(gè)，2024年縮減到235.42萬(wàn)個(gè)，11年間，共有29.58萬(wàn)個(gè)自然村消亡，如圖2所示。自然村數(shù)量的明顯減少與農(nóng)村人口的持續(xù)流出，致使一些農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)大量設(shè)施閑置乃至荒廢現(xiàn)象，村小學(xué)校舍、村委會(huì)辦公用房、村民住宅均存在不同程度的閑置。隨著鄉(xiāng)村人口持續(xù)流出，鄉(xiāng)村人口空心化及其伴隨的設(shè)施閑置問題還會(huì)繼續(xù)深化。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要適應(yīng)這一發(fā)展趨勢(shì)，合理確定鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)布局的優(yōu)先順序，探索既提升居民生活水平、又避免投資浪費(fèi)的鄉(xiāng)村建設(shè)新模式。
財(cái)政投入偏重“硬件”建設(shè)，而圍繞人的需求的“軟件”投入不足。當(dāng)前，政府面向農(nóng)村地區(qū)的財(cái)政投入大多集中于村容村貌、基礎(chǔ)設(shè)施等“硬件”項(xiàng)目，而對(duì)農(nóng)村地區(qū)教育培訓(xùn)、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、基層治理體系等公共服務(wù)投入不足，影響鄉(xiāng)村全面振興的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展[14]。有的自然村人口集中安置后，前期投資的基礎(chǔ)設(shè)施處于荒廢狀態(tài)；村干部缺乏必要的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，難以勝任農(nóng)業(yè)規(guī)模化集約化發(fā)展的管理職責(zé)。鄉(xiāng)村全面振興本質(zhì)上是“人”的振興，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化離不開農(nóng)業(yè)科技現(xiàn)代化，推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興離不開人才隊(duì)伍建設(shè)，需要順應(yīng)農(nóng)業(yè)機(jī)械化、適度規(guī)模化發(fā)展趨勢(shì)，改進(jìn)涉農(nóng)培訓(xùn)體系，培養(yǎng)適應(yīng)農(nóng)村現(xiàn)代化的職業(yè)勞動(dòng)力。隨著鄉(xiāng)村人口規(guī)模持續(xù)縮減，政府需要加強(qiáng)智能農(nóng)業(yè)機(jī)械、農(nóng)業(yè)無人機(jī)作業(yè)等現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)技能培訓(xùn)，強(qiáng)化職業(yè)化農(nóng)村勞動(dòng)力培養(yǎng)。地方政府可通過設(shè)立“鄉(xiāng)村人才支持專項(xiàng)資金”，引導(dǎo)中青年人才面向鄉(xiāng)村全面振興謀求個(gè)人事業(yè)發(fā)展。
財(cái)政資金撬動(dòng)金融投入的杠桿效應(yīng)不足，鄉(xiāng)村全面振興存在較大資金缺口。鄉(xiāng)村全面振興涉及領(lǐng)域廣泛，投資規(guī)模大、周期長(zhǎng)、收益率相對(duì)較低。當(dāng)前，財(cái)政資金是鄉(xiāng)村全面振興投入的主渠道，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村教育醫(yī)療、困難人群社會(huì)保障方面發(fā)揮了重要作用。社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村全面振興，既需要政府提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，也需要金融機(jī)構(gòu)提供融資支持。實(shí)踐中，一些地方財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)村全面振興的投入持續(xù)增長(zhǎng)，但撬動(dòng)金融投入的杠桿效應(yīng)并不顯著。財(cái)政補(bǔ)貼看重項(xiàng)目的政策合規(guī)性與社會(huì)效益，而銀行信貸具有經(jīng)營(yíng)屬性，要求風(fēng)險(xiǎn)可控、抵押充足、具有還款能力。近年來，個(gè)別地方政府采取財(cái)政補(bǔ)貼、先建后補(bǔ)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)基金等引導(dǎo)手段，但吸引社會(huì)資本參與效果有限，對(duì)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的撬動(dòng)作用也不顯著。一些鄉(xiāng)村項(xiàng)目在產(chǎn)權(quán)界定、抵押物變現(xiàn)、抗風(fēng)險(xiǎn)能力方面存在天然脆弱性，相關(guān)信貸資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)性較高。地方政府通過貸款貼息方式，調(diào)動(dòng)銀行信貸的積極性，若政府推薦的鄉(xiāng)村項(xiàng)目缺少穩(wěn)健的盈利模式，則難以滿足金融機(jī)構(gòu)的審貸標(biāo)準(zhǔn)，會(huì)出現(xiàn)“財(cái)政熱、金融冷”現(xiàn)象。
優(yōu)化對(duì)策和建議
在推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的大背景下，社會(huì)資本的廣泛參與已成為推動(dòng)農(nóng)村資源要素高效配置、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要力量。這就要求，更好發(fā)揮財(cái)政投入引領(lǐng)作用，開拓投融資渠道，構(gòu)建多樣化投入格局。
強(qiáng)化縣域統(tǒng)籌，提升財(cái)政投入針對(duì)性和有效性，提高公共服務(wù)便利度。與省和地級(jí)市相比，縣域更貼近鄉(xiāng)村社會(huì)，對(duì)本地資源稟賦、產(chǎn)業(yè)特性具有更精準(zhǔn)認(rèn)知，對(duì)農(nóng)民真實(shí)需求更為了解。這一優(yōu)勢(shì)使縣級(jí)財(cái)政投入更有針對(duì)性，有利于提升財(cái)政資源配置的有效性。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要明確鄉(xiāng)村投入在地方財(cái)政支出中所占比重，保障財(cái)政投入的穩(wěn)定性。財(cái)政資金主要投資于兩大方向：一是具有強(qiáng)外部性、社會(huì)資本不愿介入的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)項(xiàng)目領(lǐng)域；二是非普惠性質(zhì)的重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)行業(yè)，這類投資的目的不僅是補(bǔ)齊短板，更是為了改善投資環(huán)境，降低社會(huì)資本進(jìn)入的初期成本與風(fēng)險(xiǎn)。非普惠性質(zhì)的財(cái)政投資需要有所選擇，支持重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)行業(yè)的配套設(shè)施需求，吸引和聚集社會(huì)投資。鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的完善，既能提高農(nóng)產(chǎn)品附加值，又能降低流通環(huán)節(jié)中的損耗，可為農(nóng)戶帶來更多收益。推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興必須超越“就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村”的傳統(tǒng)思維，統(tǒng)籌縣域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)布局，促進(jìn)人才、資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵在于破除阻礙要素流動(dòng)的制度壁壘，推動(dòng)城鄉(xiāng)在生產(chǎn)要素配置方面實(shí)現(xiàn)平等賦權(quán)，從而為資源優(yōu)化配置構(gòu)建起穩(wěn)定的制度環(huán)境[15]。在縣域范圍內(nèi)，依據(jù)不同城鎮(zhèn)的區(qū)位條件和資源稟賦，明確差異化的發(fā)展定位，充分發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，有效撬動(dòng)社會(huì)資本參與，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。隨著城鄉(xiāng)互動(dòng)不斷深化，在市場(chǎng)機(jī)制與政策引導(dǎo)的共同作用下，鄉(xiāng)村擁有的生態(tài)、文化、土地等資源價(jià)值將會(huì)得到重新估值和有效提升，從而為鄉(xiāng)村全面振興注入持續(xù)動(dòng)力。
采取差異化支持策略，提高鄉(xiāng)村全面振興財(cái)政專項(xiàng)資金使用效益。《建議》提出：“促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，持續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，推動(dòng)農(nóng)村基本具備現(xiàn)代生活條件，加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)。”[16]鄉(xiāng)村全面振興的財(cái)政專項(xiàng)投資應(yīng)摒棄平均主義的分配方式，轉(zhuǎn)而采取差異化支持策略。地方政府需要根據(jù)人口變化趨勢(shì)，確定農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)模和重點(diǎn)，避免資源浪費(fèi)。財(cái)政投資應(yīng)聚焦于兩大核心領(lǐng)域，一是村莊的基礎(chǔ)設(shè)施，推進(jìn)村內(nèi)道路硬化、生活污水集中處理、清潔能源入戶、數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)覆蓋、公共照明設(shè)施、公共綠地建設(shè)；二是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的配套設(shè)施，推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品初加工中心、農(nóng)村物流體系、電商服務(wù)站、鄉(xiāng)村旅游接待設(shè)施建設(shè)，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，通過以點(diǎn)帶面方式，助力農(nóng)民增收。面對(duì)農(nóng)民持續(xù)向城鎮(zhèn)遷移、自然村數(shù)量明顯縮減的趨勢(shì)，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)須分類施策，提升資金使用效益。隨著鄉(xiāng)村人口持續(xù)減少，居住日益分散，鄉(xiāng)村全面振興應(yīng)順應(yīng)人口變化趨勢(shì)，合理確定村莊建設(shè)重點(diǎn)和優(yōu)先順序。財(cái)政投入應(yīng)聚焦那些人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚、具有持久生命力的村莊，不斷提升居民生活水平。相反，對(duì)于那些已納入拆遷規(guī)劃或空心化嚴(yán)重、難以持續(xù)發(fā)展的村莊，則應(yīng)審慎評(píng)估，不再安排專項(xiàng)投資，避免造成公共資源低效配置乃至浪費(fèi)。
培育特色產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)鄉(xiāng)村自我造血能力。鄉(xiāng)村全面振興首先要產(chǎn)業(yè)振興，培育特色產(chǎn)業(yè)不僅可以促進(jìn)農(nóng)民增收、增強(qiáng)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，還可以吸引龍頭企業(yè)投資、拓寬資金來源渠道。產(chǎn)業(yè)振興需要“有為政府”與“有效市場(chǎng)”協(xié)同發(fā)力，政府構(gòu)建穩(wěn)定、透明、可預(yù)期的投資環(huán)境，撬動(dòng)社會(huì)資本深耕鄉(xiāng)村領(lǐng)域，培育具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的特色產(chǎn)業(yè)。地方政府要立足本地資源稟賦，圍繞特色產(chǎn)業(yè)做文章，為配套設(shè)施、先導(dǎo)性設(shè)施建設(shè)提供政策支持，通過財(cái)政補(bǔ)助、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、貸款貼息等方式，吸引社會(huì)投資，促進(jìn)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)集聚，支持企業(yè)做大做強(qiáng)，提升產(chǎn)業(yè)附加值，帶動(dòng)農(nóng)民增收。近年來，地方政府探索“一村一品”“一鎮(zhèn)一特”模式，支持龍頭企業(yè)發(fā)展，提升產(chǎn)品質(zhì)量和品牌價(jià)值，提高鄉(xiāng)村自我造血能力。在此基礎(chǔ)上，政府選擇優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)提供扶持，推進(jìn)電商直播中心、品牌展銷中心、質(zhì)量檢測(cè)中心、游客服務(wù)中心等配套設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)造了新的產(chǎn)業(yè)增值空間。
引入企業(yè)化運(yùn)作，盤活鄉(xiāng)村沉淀資產(chǎn)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以企業(yè)作為組織化的載體形態(tài)，強(qiáng)化企業(yè)主體地位就是強(qiáng)化鄉(xiāng)村建設(shè)的責(zé)任約束。從新農(nóng)村建設(shè)到鄉(xiāng)村全面振興，政府各部門向鄉(xiāng)村投入了大量資金，形成了沉淀性的基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)。在經(jīng)濟(jì)增速放緩的背景下，盤活鄉(xiāng)村大量沉淀資產(chǎn)，既需要發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，也要引入企業(yè)化運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)對(duì)接有主體、資金投入有收益、投資安全有保障[17]。企業(yè)化運(yùn)作要求自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，有利于提升資金使用的有效性，保障資金高效流轉(zhuǎn)、風(fēng)險(xiǎn)可控，增強(qiáng)投資方對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和資金回報(bào)的信心。推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興項(xiàng)目企業(yè)化運(yùn)營(yíng)，既要發(fā)揮國(guó)有企業(yè)的引領(lǐng)作用，也要引入民營(yíng)企業(yè)，發(fā)展高附加值的特色種養(yǎng)加工、休閑文旅產(chǎn)業(yè)，探索集體經(jīng)濟(jì)公司化改革模式，培育懂經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民企業(yè)家。發(fā)揮企業(yè)化運(yùn)作優(yōu)勢(shì)，可探索村民以土地、資金、閑置房屋等資源資產(chǎn)入股，支持家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)發(fā)展，建立利益聯(lián)結(jié)和分享機(jī)制，讓產(chǎn)業(yè)發(fā)展惠及村民。
發(fā)揮財(cái)政資金撬動(dòng)作用，引導(dǎo)金融和社會(huì)資本投入。金融工具是引導(dǎo)社會(huì)資本在城鄉(xiāng)間流動(dòng)的重要手段。農(nóng)村金融市場(chǎng)由于生產(chǎn)周期長(zhǎng)、季節(jié)性強(qiáng)、資產(chǎn)評(píng)估和變現(xiàn)難度大、信用信息不完備等特征，金融活動(dòng)面臨較大經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。如果沒有政府干預(yù)，金融機(jī)構(gòu)純市場(chǎng)化運(yùn)作難以滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展需求。破解鄉(xiāng)村全面振興融資難問題，需要對(duì)金融機(jī)構(gòu)的涉農(nóng)投入設(shè)置考核指標(biāo)，加強(qiáng)對(duì)金融資源配置的審計(jì)和監(jiān)管，促使其落實(shí)責(zé)任，放大鄉(xiāng)村全面振興資金投入。近年來，金融支持鄉(xiāng)村全面振興的力度加大，但一些農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)供給較為單一，個(gè)別中小金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)發(fā)展滯后，影響金融資源對(duì)鄉(xiāng)村全面振興的帶動(dòng)作用。為擺脫這一困境，需發(fā)揮財(cái)政資金的撬動(dòng)作用，對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目采取貸款貼息、財(cái)政補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)确绞剑龑?dǎo)金融和社會(huì)資本投入。為鼓勵(lì)社會(huì)資本參與，政府還可發(fā)行鄉(xiāng)村全面振興項(xiàng)目的專項(xiàng)債券，探索專項(xiàng)債券與市場(chǎng)化融資工具相結(jié)合模式。
動(dòng)態(tài)調(diào)整公共服務(wù)投入，釋放農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的深層潛能。在縣域范圍內(nèi)，基于農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移情況，動(dòng)態(tài)調(diào)整鄉(xiāng)村教育、醫(yī)療、文化、養(yǎng)老設(shè)施配置。對(duì)已向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的農(nóng)村人口，做好城鎮(zhèn)公共服務(wù)銜接，解決好隨遷子女教育、醫(yī)療保險(xiǎn)接續(xù)、養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移等問題，保障其在城鎮(zhèn)生活的穩(wěn)定性。順應(yīng)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模化、機(jī)械化發(fā)展趨勢(shì)，支持家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展。鼓勵(lì)土地股份合作、訂單農(nóng)業(yè)等新模式。面向職業(yè)化農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力，提供現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)技能培訓(xùn)。探索建立種糧收益保險(xiǎn)、最低收入保障制度，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的預(yù)期收益，增強(qiáng)職業(yè)吸引力，扶持受過良好教育的高素質(zhì)人才投身現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。通過財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、以工代賑等方式，扶持農(nóng)產(chǎn)品深度加工、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電商、家庭照護(hù)服務(wù)等勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力提供就業(yè)崗位。
健全項(xiàng)目審計(jì)和評(píng)估機(jī)制，推動(dòng)資金精細(xì)化管理。自黨和國(guó)家提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，各級(jí)政府積極響應(yīng)，投資建設(shè)了許多大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。同時(shí)要看到，有的項(xiàng)目因功能定位不夠清晰，建成后并未實(shí)際投入使用。項(xiàng)目審計(jì)與評(píng)估是提升鄉(xiāng)村全面振興資金利用效率的重要手段。通過評(píng)估，能夠明確投資方向、細(xì)化實(shí)施路徑、量化預(yù)期效益，減少信息不對(duì)稱，提高供需匹配度，并借助精細(xì)化管理，推動(dòng)多維主體協(xié)同與資金優(yōu)化配置，從而提升資金使用的質(zhì)量與效益。因此，針對(duì)政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)類項(xiàng)目，有必要建立系統(tǒng)的評(píng)估機(jī)制，實(shí)施全程跟蹤審計(jì)，以提高資金利用效率。在鄉(xiāng)村全面振興項(xiàng)目推進(jìn)過程中，有的地區(qū)簡(jiǎn)單照搬模式、忽視本地資源稟賦和發(fā)展基礎(chǔ)，導(dǎo)致項(xiàng)目建成后閑置浪費(fèi)；有的項(xiàng)目實(shí)施的跟蹤評(píng)估機(jī)制不健全，導(dǎo)致部分項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)粗放。對(duì)公共項(xiàng)目開展跟蹤審計(jì)和績(jī)效評(píng)估，有利于控制建設(shè)成本、改進(jìn)項(xiàng)目管理、提升項(xiàng)目質(zhì)量。
【本文作者為中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)、教授、博導(dǎo)；本文系國(guó)家自然科學(xué)基金應(yīng)急項(xiàng)目“城鄉(xiāng)融合視角下完善鄉(xiāng)村振興投入機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：72541010）和國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“‘雙碳’目標(biāo)下促進(jìn)碳普惠的機(jī)制建構(gòu)與政策支持研究”（項(xiàng)目編號(hào)：23CZZ044）的階段性成果；中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士生何沐雨對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)】
注釋略
責(zé)編：石 晶／美編：石 玉