【摘要】縣域城鎮化是城鄉融合發展的重要支點。推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，已不再是簡單的空間擴張，而是需要基于比較優勢，通過要素集聚與制度供給，重塑城鄉經濟地理格局，讓農業轉移人口實現安居樂業，為現代產業發展提供可持續支撐。當前，我國的縣域城鎮化實踐一定程度上仍存在“活力不足”與“基礎不實”的問題。為此，需構建促進有效市場和有為政府高效結合的協同機制。從市場層面看，需進一步暢通縣域經濟循環，推動產業特色化、差異化發展，以增強本地就業帶動能力；從公共服務看，需持續完善對進城居民的制度保障與服務支持，促進其更好融入城鎮生活。

【關鍵詞】縣域城鎮化 有效市場  有為政府 協同機制

【中圖分類號】F292 【文獻標識碼】A

縣城承上啟下，既是連接城市與鄉村的物理樞紐和經濟節點，又是拉動內需的關鍵引擎和破除城鄉二元結構的關鍵抓手。2025年12月召開的中央經濟工作會議提出，“統籌推進以縣城為重要載體的城鎮化建設和鄉村全面振興”。①縣域城鎮化的本質是人的城鎮化，“活”依賴于有效市場環境的產業造血，解決的是人的就業與發展動力問題；“實”依賴于有為政府高質量的公共產品供給，解決的是人的生活與社會公平問題。只有當市場機制能夠充分釋放活力，政府能夠切實履行責任，二者形成良性互動機制，才能讓新型城鎮化真正“活”起來、“實”起來，實現農民進城不僅能“掙到錢”，而且能“落上戶、安上家、享服務”的目標。

推進縣域城鎮化高質量發展，關鍵在于實現“活”與“實”的有機統一

所謂“活”，是指市場經濟體系的內生動力與動態效率，外化為產業上的競爭力強、要素上的流動性高、就業上的支撐力足；“實”則意味著社會基礎的穩固性與包容性，體現為縣域公共服務的普惠可及、制度保障的健全完善，以及人口能夠真正融入城鎮。“活”與“實”互為表里、缺一不可。有“活”而無“實”，容易陷入增長虛高與社會結構失衡的境地；有“實”而無“活”，則可能依靠財政輸血而難以長期可持續。因此，探索構建“活”與“實”良性互促的縣域城鎮化路徑，需堅持有效市場和有為政府相結合，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用。

縣域城鎮化“活”的根基，在于有效的市場機制。縣域經濟增長的活力，并非來自于政府的行政指令或盲目投資，而是取決于是否遵循本區域要素稟賦所決定的比較優勢，并通過價格機制引導土地、資本、勞動力等生產要素，向效率更高、契合本地條件的產業部門自由流動與集聚，進而形成具有內生競爭力的產業集群和就業吸納能力②。只有充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，才能打破行政壁壘，引導企業“選對賽道”，促進產業落地生根，實現縣域經濟從“輸血”向“造血”的根本轉變。反之，若脫離市場邏輯，單純依賴政府負債搞基建、造新城，則會導致資源錯配與“有城無產”的空心化困境。所以，唯有暢通市場機制，形成有效市場，讓農民進城“有業可就”、產業發展“有利可圖”，縣域城鎮化才能獲得可持續的內生動力，真正“活”起來。

縣域城鎮化“實”的保障，依賴于有為政府。一方面，市場機制在教育、醫療、住房、社保等公共產品提供中，存在一定局限性，往往難以實現資源的有效配置。另一方面，市場在資源配置中的決定性作用，更多體現在成熟產業的高效運行中，而在產業培育的初期階段，由于存在外部性和協調成本等問題，單純依靠市場力量往往難以引導資源有效集聚，推動產業升級。這就要求政府在尊重市場規律的前提下進行精準補位，切實發揮因勢利導的作用，通過完善軟硬基礎設施降低交易成本，通過破除戶籍與社保等制度壁壘，推動傳統農業人口的實質性融入。這種“有為”并非替代市場，而是通過提供基礎性制度供給，做“實”公共服務，消除“半市民化”隱憂，進而使縣域城鎮化既有產業聚集的活力，又有安居樂業的實效。

縣域城鎮化的可持續推進，不是單純強調“有效市場”或“有為政府”，而是促進二者在縣域經濟發展中形成協同機制。一方面，基于比較優勢激發的縣域產業活力，不僅能夠創造就業崗位、吸引人口集聚，而且能夠為地方政府提供可持續的財力保障，從而支撐教育、醫療、住房等公共服務的有效供給，夯“實”城鎮化的根基；另一方面，政府通過因勢利導完善交通物流、數字網絡等“硬設施”，以及戶籍改革、社保銜接、技能培訓等“軟制度”，降低要素流動與企業運營成本，反哺市場配置效率和產業升級動能，持續疏通城鎮化“活”的源泉。正是在這種“以活促實、以實固活”的良性循環中，縣城方能真正成為城鄉融合發展的重要支點，實現從“物理集聚”向“功能融合”的高質量躍升。

激發縣域城鎮化活力的重要因素

縣域經濟活力的增強，有賴于充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，從而有效釋放內在潛能。產業結構趨同現象，使得本地比較優勢難以發揮，進而導致縣域經濟存在“有增長無發展”的問題。縱向上，個別縣域脫離本地資源稟賦優勢與發展階段，盲目照搬大中城市的產業模式，競相追逐資本密集型或技術密集型產業，導致產業規劃因與當地資源稟賦錯位而出現“水土不服”。橫向上，一些縣域間的產業發展模式仍具有一定同質化傾向，個別縣域熱衷于建設各類工業園區與新城新區，由于缺乏產業鏈配套與市場腹地支撐，這些園區或出現空心化，或淪為房地產開發的幌子，難以形成具有競爭力的產業集群③。更值得關注的是，個別縣域內部還存在“優勢抑制”，縣域原本具有比較優勢的農產品深加工、特色文旅等富民產業，因政策關注度低與資本注入不足而處于價值鏈低端。受此影響，縣域經濟缺乏必要的實體支撐，無法提供充足且穩定的就業崗位，導致農民進城后面臨就業選擇有限或崗位流動性較高的尷尬局面。在經濟發展缺乏內生增長動能的情況下，縣域城鎮化便難以形成有效的人口集聚效應。

要素流動的城鄉壁壘與金融資源的單向外流，一定程度上增加縣域市場主體的要素供給壓力，影響經濟活力的釋放。從人的要素看，高素質人才和年輕勞動力的持續外流，進一步加劇縣域的人才空心化。從地的要素看，構建城鄉統一的建設用地市場、有效盤活農村閑置資源，有助于拓寬農民的財產性收入渠道，為社會資本下鄉發展鄉村產業提供更為有效的支撐。從資金要素看，各大銀行在縣域往往扮演著“抽水機”的角色，使得縣域資金大量輸送至大城市或發達地區④，作為吸納就業的主力軍，本地中小微企業、個體工商戶等在融資便利度方面仍有提升空間。推動要素市場更高效整合與更合理配置，有助于縣域形成要素聚集規模效應和創新溢出效應，為市場主體生長和經濟活力釋放提供更堅實的支撐。

縣域營商環境的優化提升與交易成本的合理降低，有助于進一步激發民營經濟的投資熱情與創新活力，夯實有效市場運行的基礎。相較于中心城市，縣域在法治化、國際化、便利化營商環境建設上仍存在一定差距。個別縣域政府在發揮市場在資源配置中的決定性作用方面，仍存在認識不到位、知行不合一、管得多服務得少等問題，導致企業面臨的制度性交易成本較高。保障市場環境的公平性、政策的穩定性和連續性，仍是一些縣域需要關注的重點。進一步優化政務服務與政企溝通機制，有助于營造更加穩定、透明、可預期的營商環境。在縣域發展中，持續推動市場規則建設、規范行政執法行為，能夠引導企業將更多精力聚焦于技術創新與產品升級，為經濟發展注入持久動力。建立公開、透明、規范的營商環境，有助于增強民營企業家長期投資信心，從而有效激活市場潛力，為縣域城鎮化注入更多活力。

以健全制度保障縣域城鎮化行穩致遠

財政能力與事權責任的匹配程度，是影響縣級政府在推進市民化過程中落實相關公共服務的重要因素。在新型城鎮化進程中，縣域承擔著推進教育、醫療、社會保障和基礎設施等公共服務提升的重要任務，這對地方財政資源配置提出更高要求。當前，我國部分縣級財政在收支結構上面臨一定壓力，在應對市民化帶來的新增公共服務需求時存在一定挑戰。中央和省級政府雖持續通過轉移支付等方式予以支持，但在機制細化與精準覆蓋面方面仍有完善空間。同時，過去依賴土地收益的財政模式，在資源條件與市場環境變化下面臨調整，進一步考驗著縣級財政的可持續性與公共服務保障能力。因此，提升財政資源配置效率、健全各級政府間事權與支出責任劃分機制，對推動公共服務均等化、促進人口有序融入城鎮具有重要意義。

公共服務供給結構的優化，是縣域城鎮化過程中提升農民獲得感的重要方面。長期以來，一些縣級政府在公共服務資源配置上，更傾向于投入硬件基礎設施建設，而在教育、醫療、養老等社會性公共服務領域的投入相對有限，這使得相關領域的服務供給與城鎮化發展的實際需求存在一定差距⑤。隨著城鎮化進程加快，農民對于子女教育、醫療健康、養老保障等方面的需求日益增長，如何更好推動公共服務均衡配置、增強服務可及性與質量，成為進一步提升農民融入城鎮的信心與歸屬感的關鍵。

城鄉融合發展的深入推進和社會保障體系的健全完善，為縣域城鎮化提供堅實的制度支撐。戶籍制度改革的深入推進，為農民進城創造便利條件，但“融得進”難題仍未從一體化的社會保障制度上得到徹底解決。例如，進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，與享受城鎮職工社保、住房保障之間仍存在模糊地帶；隨遷子女的異地高考問題、醫保社保的跨區域接續轉移問題等，依然是阻礙農民徹底市民化的重要因素。年輕進城掙錢，年老返鄉養老的“兩棲”心態不在少數，對他們來說，進城一定程度上更像“做客”而非“安家”。這種“半城鎮化”狀態，不僅會造成資源浪費，而且會增加縣域人口集聚的不穩定性。

構建促進有效市場和有為政府高效結合的協同機制

讓新型城鎮化真正“活”起來、“實”起來，關鍵要構建促進有效市場和有為政府高效結合的協同機制。

激活市場，重塑縣域經濟內生動力。立足縣域資源稟賦，推動產業差異化布局。例如，農業型的縣域可以深化產供銷一體化，提升農產品附加值；生態型的縣域可以重點培育綠色低碳的新型服務業態；工業型縣域可以推動產業從低端向“專精特新”高端制造升級。深化要素市場化改革，打破阻礙資源流動壁壘。在土地方面，推進農村集體經營性建設用地入市改革，探索宅基地所有權、資格權與使用權“三權分置”和自愿有償退出機制，實現農民資產增值與縣域產業空間供給上的協同；在金融方面，構建適配縣域的普惠金融體系，引導地方銀行回歸本源，利用數字技術精準服務涉農與小微主體，為本地實體經濟提供更多更好的金融服務。持續深化“放管服”改革，大幅降低制度性交易成本。通過營造公平、穩定、透明的營商環境，讓市場主體在縣域內能夠安心投資和經營。

做實服務，強化政府民生兜底責任。圍繞公共服務供給均等化和制度保障的普惠化目標要求，建立健全市民化成本分擔機制。加大縱向財政轉移支付力度，落實財政資金、建設用地指標與人口落戶數量掛鉤政策，通過激勵相容機制緩解縣級財政壓力，實現人口流入與資源配置的動態平衡。提高基本公共服務均等化水平。以標準化為關鍵抓手，推進基本公共服務供給與人口變化相協調，縮小縣域與大中城市公共服務差距，以高品質的公共服務強化縣域經濟內生動力。筑牢全覆蓋的社會保障網絡。通過將進城農民納入城鎮住房保障體系，完善城鄉社保轉移接續與制度銜接通道，逐步縮小戶籍背后的福利差異。

推進有效市場和有為政府高效結合。市場與政府的協同關鍵，是機制深度耦合。建立產城融合的規劃引領機制，在空間規劃中避免功能割裂，通過產業與生活空間的有機融合，提升縣城的宜居性與內生吸引力。強化公共產品和服務的多樣供給機制。在基礎設施與公共服務領域，積極引入市場力量，鼓勵政府和社會資本合作，同時，為行業協會、社會公益組織等非盈利組織參與公共服務供給提供充分空間。完善高質量發展考核評價機制。優化考核體系，突出民生導向，推進縣域經濟從投資于地向投資于人轉型，切實將重心轉移到優化服務和改善民生上來。

縣域城鎮化的關鍵在于人，而人口集聚的關鍵，在于產業興旺與公共服務均等化的有效耦合。通過深化改革解決縣域發展中存在的產業空心化與人口半市民化問題，既要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，激活縣域經濟內生造血能力，又要使政府通過切實履行公共服務供給責任，筑牢民生保障底線。只有推動產業發展與公共服務相互支撐、協同并進，形成產業支撐服務、服務反哺產業的良性循環，方能破解縣域發展面臨的“有城無產、有人無家”的困局，為實現高質量發展奠定堅實基礎。

【注釋】

①《中央經濟工作會議在北京舉行》，《人民日報》，2025年12月12日。

②林毅夫、付才輝：《比較優勢與競爭優勢：新結構經濟學的視角》，《經濟研究》，2022年第5期。

③洪煒杰、羅必良：《縣域經濟發展：中心城市的虹吸或溢出效應》，《學術研究》，2023年第11期。

④陸銘、李鵬飛、鐘輝勇：《發展與平衡的新時代：新中國70年的空間政治經濟學》，《管理世界》，2019年第10期。

⑤潘春陽、吳柏鈞：《公共產品均衡配置助力城鄉融合發展》，《社會科學報》，2023年7月6日。

責編/靳佳 美編/李祥峰

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